Een dag voor het Oekraïnereferendum wordt in de Rotterdamse wijk Feijenoord een stemlokaal ingericht.
Een dag voor het Oekraïnereferendum wordt in de Rotterdamse wijk Feijenoord een stemlokaal ingericht. © ANP

Pas op met referenda - ze ondermijnen de democratie, waarschuwt de Raad van State

Referenda gaan slecht samen met het parlementaire stelsel

Ondoordachte invoering van referenda en andere oprukkende vormen van directe 'volksdemocratie' ondermijnt vroeg of laat de werking van de Nederlandse vertegenwoordigende democratie en de rechtsstaat. Dit schrijft vicepresident Piet Hein Donner van de Raad van State in zijn jaarverslag dat vanmorgen is verschenen. De Raad is het belangrijkste adviesorgaan van het kabinet en de Tweede Kamer.

Politici die referenda organiseren scheppen valse verwachtingen onder de kiezers, concludeert het orgaan. Die hebben in de praktijk minder macht dan zij krijgen voorgespiegeld en hebben daardoor te hoge verwachtingen van referenda. Beide stelsels zouden daarom moeilijk samengaan.

De Raad van State ziet de tegenstelling tussen directe en indirecte democratie als een van de grote problemen van deze tijd en waarschuwt dat de politiek daar niet lichtzinnig mee om moet gaan.

Oekraïnereferendum

2016 was het jaar van het Oekraïnereferendum, dat in de ogen van velen op een mislukking uitdraaide. Weliswaar zei een meerderheid van de kiezers nee tegen het associatieverdrag met Oekraïne, maar dat verdrag lijkt er toch te komen nu de Tweede Kamer er alsnog akkoord mee is gegaan. De Eerste Kamer moet nog stemmen over het verdrag. Nieuwe referenda dienen zich alweer aan, zoals over het aanstaande Europese handelsverdrag met Canada.

Politici die referenda willen organiseren, moeten zich volgens de Raad realiseren dat die slecht samengaan met het Nederlandse parlementaire stelsel, waarin een vergadering van gekozen volksvertegenwoordigers optreedt als plaatsvervanger van het volk. In de volksmond wordt dit volgens Donner anders opgevat: de volksvertegenwoordiger wordt meer gezien als vertegenwoordiger van een achterban dan als lid van een geheel. Referenda worden daarom als democratischer gezien dan een parlementair besluit, omdat dan de burger in plaats van de vertegenwoordiger beslist.

De vertegenwoordigende democratie waar onze rechtsstaat op gebouwd is, is volgens Donner echt iets anders dan een 'volksdemocratie'

Haperende besluitvorming

Maar de vertegenwoordigende democratie waar onze rechtsstaat op gebouwd is, is volgens Donner echt iets anders dan een 'volksdemocratie'. In een vertegenwoordigende democratie gaat het om bruggen bouwen en belangenafweging, terwijl in een directe democratie deelbelangen en tegenstellingen centraal staan. 'Die laatste stijlfiguur ziet men steeds meer opdringen in vertegenwoordigende organen. Daardoor hapert de besluitvorming', aldus Donner.

Met referenda wordt de verantwoordelijkheid van de wetgever bij de burger neergelegd, die daar volgens de Grondwet niet toe bevoegd is en er ook geen verantwoordelijkheid voor kan afleggen, zo waarschuwt hij. 'Ook wordt niet duidelijk uitgelegd wat de invloed van de burger op de besluitvorming uiteindelijk is.'

'Als je desondanks toch meer de kant van directe democratie op zou willen, dan moet je het systeem ingrijpend anders inrichten. Er moeten dan andere instituties komen die bijvoorbeeld de continuïteit van het bestuur kunnen garanderen', aldus Donner.

Rechtsstaat onder druk

Donner blikt 'met een onbestemd gevoel van onrust' terug op het afgelopen jaar

Donner schrijft dat hij 'met een onbestemd gevoel van onrust' terugblikt op het afgelopen jaar. 'Europese integratie, Atlantische veiligheid, de democratische rechtsstaat en de vertegenwoordigende democratie, de basis van het naoorlogse regeringsbeleid, beginnen breuklijnen te vertonen die in 2016 duidelijk zichtbaar zijn geworden (...) Die ontwikkelingen kunnen voorboden zijn van grotere schokken.'
 
Speciale aandacht heeft hij voor de rechtsstaat die volgens de Raad in binnen- en buitenland onder druk staat. In Polen en Hongarije werd de rechterlijke macht na een verkiezingsoverwinning gereorganiseerd. Dat beschadigt de onafhankelijkheid van de rechter, waarschuwt de vicepresident. Bij verkiezingen verkregen meerderheden worden steeds vaker ingezet om iets te bereiken waar de rechter eigenlijk over gaat. In de samenleving komen resultaten en prestaties steeds meer centraal te staan. Daarbij staan recht, instituties en procedures vaak in de weg als er juridische bezwaren zijn tegen iets wat de meerderheid van de mensen wil.

Donner vreest dat 'rechtsverhoudingen' zullen wijken voor machtsverhoudingen als daaraan wordt toegegeven. Waar democratische besluiten veranderingen legitimeren, is het recht er om de continuïteit te bewaken.


'Grootst mogelijke onzin dat referenda niet passen in democratie'

Niesco Dubbelboer

In 2005 mede-initiatiefnemer van de Wet Raadgevend Referendum. Namens Meer Democratie bezig met het CETA-referendum over het handelsverdrag met Canada. Voormalig PvdA-Kamerlid. 'Het is de grootst mogelijke onzin dat referenda niet passen in de vertegenwoordigende democratie. Je kunt beter zeggen dat de representatieve democratie minder goed past in de moderne samenleving. In die samenleving moet het mogelijk zijn om de politiek tussentijds te corrigeren. 'Donner zegt dat in een directe democratie tegenstellingen centraal staan, maar met een referendum doe je niks anders dan wat er in het parlement ook gebeurt. Na een discussie vraag je: 'Ben je voor of tegen?' Er wordt vanuit gegaan dat burgers het algemeen belang niet meewegen in hun overwegingen, maar dat is een onderschatting.

'Als we eenmaal een paar raadgevende referenda hebben gehad, wordt het voor de politiek steeds duidelijker hoe er mee omgegaan moet worden. Zo moeten partijen eerder aangeven wat ze met de uitslag zullen doen.'

'Vertegenwoordigende democratie en referenda houden elkaar in balans'

Fractievoorzitter Forum voor Democratie. Mede-initiatiefnemer van het Oekraïnereferendum.

'De vertegenwoordigende democratie en referenda houden elkaar in balans. Bruggen bouwen en compromissen sluiten is goed, maar soms is het nodig dat duidelijke beslissingen worden genomen. Het klopt dat de continuïteit van het bestuur door referenda in het geding komt, maar dat is juist goed. Mensen schudden het partijkartel op en politici en beleid kunnen tussentijds worden gecorrigeerd.

'Er is een kloof tussen de burger en de politiek. Donner wil ontevredenheid van burgers oplossen door hun invloed nog meer te beperken, ik wil ze juist meer invloed geven. Hij ziet referenda als destabiliserend, maar daarmee criminaliseer je standpunten van anderen. Ik ben het er wel mee eens dat raadgevende referenda voor teleurstelling zorgen. Daarom ben ik ook voor bindende referenda.

'Ik ben blij dat de discussie op gang komt. Precies een jaar na het Oekraïnereferendum komt het wandelende partijkartel met een betoog tegen referenda.'