Kabinet bederft relatie met parlement
© Arend van Dam

Kabinet bederft relatie met parlement

Zorgwet In een parlementaire democratie past het niet om bij een conflict te dreigen een Kamer te negeren.

De oplossing voor de crisis rondom de door de senaat verworpen Zorgverzekeringswet kwam laat tot stand: het was een zware bevalling. Moeizaam trachtten de regeringsfracties en de regering die in de vroege uren van vrijdagnacht uit te leggen.

In wetgevingsverhoudingen is het parlement uiteindelijk de baas

De Tweede Kamer proefde goed dat er iets in de gevonden constructie niet deugde. Dat klopt ook. Een deel van de getrapte oplossing, die bestaat uit herindiening van een licht gewijzigd voorstel bij de Kamers en - mogelijk - in geval van verwerping door de Eerste Kamer, het passeren van de senaat via een eigen besluit van de regering (Algemene Maatregel van Bestuur) kan niet door de beugel.

Het hele idee van die regeringsmaatregel is in strijd met het Nederlandse staatsrecht, zelfs al zou je zo'n maatregel netjes vooraf bespreken met de Tweede Kamer. Deze U-bochtconstructie (zelfs het dreigen ermee) strijdt met het staatsrechtelijke beginsel van het primaat van de wetgever.

Kort gezegd houdt die staatsrechtelijke regel in dat het parlement (beide Kamers) de essentiële elementen van een wettelijk stelsel regelt en dat de regering alleen in opdracht (delegatie) nadere details mag uitwerken.

Dat primaat van de wetgever bepaalt dus wie er de baas is in wetgevingsverhoudingen, wie er de uiteindelijke stem heeft. Dat is de democratisch gelegitimeerde parlementaire wetgever (met Tweede en Eerste Kamer aan boord) en niet een niet of slechts indirect democratisch gelegitimeerd bestuur (de regering).

Precies tegen die regel gaat dit dreigement in. Rutte probeerde de constructie nog te vergoelijken door erop te wijzen dat het niet zover hoeft te komen, maar VVD-fractieleider Zijlstra maakte zonneklaar dat deze constructie moet worden gezien als onderdeel van 'een linksom-of-rechtsom'-benadering.

Illegale constructie

In een parlementaire democratie past het niet om in geval van mogelijk aankomend conflict zelfs maar te dreigen een Kamer dan maar te negeren. Dan gaat er meer stuk dan een paar staatsrechtelijke regels

Dat betekent niet meer of minder dan dat de vrije artsenkeuze in het gewijzigde voorstel voor de Zorgverzekeringswet - toch een essentieel element van het stelsel - er gaat komen, met of zonder de medewerking van de senaat. Desnoods via regeringsbesluit. En dat kan dus niet volgens het Nederlandse staatsrecht: precies daarover gaat die regel van het primaat van de wetgever.

Om het broze akkoord en deze illegale constructie te verdedigen, probeerden coalitiefracties en de regering de Kamer nog op allerlei manieren zand in de ogen te strooien. Artikel 126 van de Zorgverzekeringswet zou de basis geven voor de regering om deze noodconstructie toe te passen. Daar staat immers: 'voor de uitvoering van deze wet kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld'.

Het is echter wel zaak die bepaling zorgvuldig en in het licht van het beginsel van het primaat van de wetgever te lezen (zoals ook de rechter straks zal doen). Zo staat er dat de regering alleen 'nadere' uitvoeringsregels mag stellen.

Zo¿n Algemene Maatregel van Bestuur mag de regering helemaal niet maken

Als de Eerste Kamer niet akkoord gaat met de beperking van de vrije artsenkeuze en dus dat gedeelte van het voorstel verwerpt of buiten beschouwing laat, valt er op dat punt niets 'nader' te regelen.

En buiten de delegatiebasis in de wet mag de regering in de huidige verhouding al helemaal geen eigen, zelfstandige maatregelen van bestuur maken als deze. Dat heeft de Hoge Raad al in 1973 uitgesproken en rechters hebben die lijn consistent doorgezet sindsdien.

Schermen met het advies van de landsadvocaat, die vond dat de constructie juridisch door de beugel kon, zoals de coalitie deed, is een schijnargument. De landsadvocaat gaat daar niet over: hij moet straks de zaak droog proberen te houden bij de rechter. En dat gaat niet lukken.

En zo'n doordrukvariant van een Algemene Maatregel van Bestuur, die de regering kennelijk voor ogen heeft, komt waarschijnlijk ook niet ongeschonden langs de Raad van State, die er een advies over zal moeten uitbrengen.

Maar meer nog dan over de schending van het technische primaat van de wetgever moeten we ons in dit geval zorgen maken over de wijze waarop de regering hier om denkt te kunnen gaan met het parlement.

In een parlementaire democratie past het niet om in geval van mogelijk aankomend conflict zelfs maar te dreigen een Kamer dan maar te negeren. Dan gaat er meer stuk dan een paar staatsrechtelijke regels.

Wim Voermans is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden.