RECONSTRUCTIE

Zo verzandde de grootste reorganisatie uit Nederlandse geschiedenis

De nationale politie moest het pronkstuk van minister Opstelten en korpschef Bouman worden. Vijf jaar later is de reorganisatie verzand. De onvrede onder agenten is groot, de kosten zijn geëxplodeerd. Bouman nam deze week officieel afscheid. Hoe twee mannen met een missie zich door niets en niemand lieten tegenhouden.

Januari 2013, minister Opstelten, met naast hem korpschef Bouman, poseert met de politietop bij het officiële begin van de nationale politie. Beeld Koen van Weel / ANP

Vierentwintig uur lang zullen ze met elkaar doorbrengen in hotel De Scheperskamp in Lochem. 'In de zuivere boslucht', prijst het hotel zichzelf aan. 'Hier kunt u in alle rust vergaderen en ontspannen.' Een 24-uursarrangement kost 150 euro per persoon - inclusief flip-over, groene appels en meeting mints.

Rust is precies wat nodig is. In een van de vergaderzalen verzamelen zich de topambtenaren van het ministerie van Veiligheid en Justitie. De korpsleiding van de politie is er ook. Verder zijn er de vier politievakbonden en de ondernemingsraad. En de belangrijkste aanwezigen: twee mediators, een 'veranderkundige' en een 'expert in conflicthantering'.

Het is 2012. De nationale politie is nog niet officieel begonnen, maar de vier partijen liggen nu al met elkaar overhoop. De voornaamste klacht: het schofferend optreden van korpschef Gerard Bouman. Hij 'veegt zijn kont af' met de rechten van het personeel, klagen de vakbonden. Op het ministerie spreken ze van 'onaanstuurbaarheid' - van bemoeienis van ambtenaren is Bouman niet gediend.

Het kan gebeuren dat Bouman bij zo'n sessie in de bossen komt aanzetten in straatuniform, met pistool en pepperspray. Hij lijkt iets duidelijk te willen maken met deze kledingkeuze. Namelijk dit: er is er maar één de baas, en dat is Gerard Bouman.

De droom

Op 4 augustus 2010 maakt Ivo Opstelten als informateur zijn entree in de landelijke politiek. Zijn hele leven heeft hij als burgemeester door het land gezworven, beginnend in het esdorpje Dalen en eindigend in Rotterdam. Nu, op 66-jarige leeftijd en eigenlijk al met pensioen, staat hij op het punt aan zijn carrière een krachtige doorstart te geven. De VVD heeft de verkiezingen gewonnen en hij leidt de onderhandelingen over een coalitie met CDA en PVV.

De drie partijen zijn het er snel over eens: er moet een nationale politie komen. Ook voor Opstelten is dit een gewichtig punt - opmerkelijk, want hij was lange tijd een van de felste tegenstanders. Als burgemeester bepaalde hij graag zelf waar de agenten in zijn gemeente achteraan gingen.

Maar nu is hij om. Het regionale politiesysteem is failliet. Bezuinigingen en ict-problemen groeien de 26 korpsen boven het hoofd. Bovendien blijven criminelen niet keurig binnen dezelfde regio, en zelfs niet binnen de Nederlandse grens.

Opstelten wil zelf de minister worden die het land een nationale politie nalaat. Dit wordt de kroon op zijn werk. Een ander ministerschap, daar zou hij voor bedanken. Zo wordt hij de eerste minister van Veiligheid en Justitie. Veiligheid, omdat de PVV die naam eist, en Justitie, omdat het CDA erop staat de oude naam er weer achter te plakken.

Geen ontslagen

Met Opsteltens aantreden verhuist de politie van Binnenlandse Zaken naar Justitie. De nieuwe minister roept in zijn eerste week de hoogste ambtenaren op zijn kamer. 'Hier gaan we mee van start', stelt hij. 'Maken jullie dit mee? Willen jullie door? Anders kun je het pand nu verlaten, daar is de deur.' Zo verbindt iedereen zich aan een nieuwe, nationale politie.

Het is een spannend moment om zo'n kolossale nieuwe organisatie op te tuigen. Nu de regionale korpsen samensmelten tot één nationaal politiekorps, komt het werk van 65 duizend politiemensen er anders uit te zien. De een zal zich moeten bijscholen, de ander zal ver moeten reizen. Daar is veel geld voor nodig - en dat is in 2010, midden in de economische crisis, niet ruim voorhanden. Op het ministerie van Financiën doen ze een greep in de lucht: er wordt 230 miljoen uitgetrokken. Dat geld kan de politie zelf opbrengen, is het idee, want na de reorganisatie wordt ze geacht efficiënter te werken.

Nog nooit vond er in Nederland zo'n grote publieke reorganisatie plaats. De afspraak met de vakbonden is dat niemand mag worden ontslagen. Wel verandert het loongebouw van de politie van bijna 16 duizend naar 92 functieomschrijvingen. Daardoor gaan sommigen meer verdienen, anderen moeten inleveren. Iedereen weet: dit gaat pijn doen.

Korpschef Gerard Bouman. Beeld anp

De houwdegen

Opstelten heeft voor dit karwei iemand nodig die hem als minister durft tegen te spreken, maar die ook tegen zijn beste vrienden kan zeggen: sorry, jij verliest je functie als politiechef. Iemand met een blauw hart. Drie namen blijven over: Erik Akerboom, Ruud Bik en Gerard Bouman. Opstelten kent Bouman als baas van de inlichtingendienst AIVD. Hij herkent zichzelf in hem: een Rotterdammer, niet van de notaatjes, maar van de snelle actie. Bouman staat bekend als een houwdegen, een hork - kortom: de ideale man voor deze klus.

Ondertussen maakt Opstelten haast met zijn Politiewet 2012. Hij weet niet hoe lang het kabinet met gedoogsteun van de PVV stevig in het zadel blijft zitten. Er zijn adviseurs die hem waarschuwen: je wilt te veel, te snel. Maar de startdatum staat vast: 1 januari 2013 moet het nieuwe bestel in werking treden. Opstelten blijkt een vooruitgangsoptimist. Hij antwoordt op alle kritiek: 'Dat lossen we wel op.'

Op 30 november 2011 wordt een decennialange discussie over de politie beslecht: de Tweede Kamer stemt unaniem in met de nationale politie. Een heel mooi resultaat, vindt Opstelten, en zijn verdienste. Vlak voor de stemmingen gaat hij praten met PvdA-fractieleider Job Cohen, een oude bekende uit zijn burgemeesterstijd. Na dat gesprek stemt ook de PvdA op het laatste moment voor.

Politiewetenschapper Cyrille Fijnaut is verbijsterd. In een geruchtmakend interview met NRC Handelsblad fulmineert hij dat met deze wet alle macht over de Nederlandse politie ligt bij de korpschef zelf. De Eerste Kamer nodigt Fijnaut uit en geeft hem gelijk: Bouman dreigt oppermachtig te worden. De senatoren eisen dat de wet wordt aangepast - de korpschef dient verantwoording af te leggen aan de minister.

Opstelten wil geen tijd verliezen. Als hij terug moet naar de Tweede Kamer, loopt hij grote vertraging op. Dan gebeurt iets wat heel ongebruikelijk is in de parlementaire geschiedenis: het ingrijpende wetsvoorstel wordt door de Eerste Kamer zowel gewijzigd als goedgekeurd, en pas later door de Tweede Kamer ondertekend. Opstelten kan dóór.

Zevenmijlslaarzen

Gerard Bouman is op werkbezoek in Utrecht. 'Amsterdam moet hier een arrestant ophalen, maar doet dat niet', klaagt een van zijn gastheren. Bouman grijpt zijn mobieltje, belt naar Amsterdam en beveelt: 'Kom hem nu halen.' Het probleem is opgelost, maar de leiding in Utrecht voelt zich in z'n hemd gezet.

Dit is typisch Bouman. Hij is geen man die rekening houdt met gevoeligheden. Met zevenmijlslaarzen banjert hij overal doorheen. De directe manier van Boumans optreden wordt een veelbesproken thema bij iedereen die met hem te maken krijgt. Hij wordt erom geroemd en verguisd. 'De korpschef van het nieuwe politiebestel heeft een karakteristiek nodig', vindt Bouman zelf, en velen met hem. 'Als iets krom is en je wilt het recht krijgen, moet je het overstrekken. Dat kan ik.'

Bij de politie geniet Gerard Bouman aanvankelijk veel vertrouwen. Geweldig, hoe hij opkomt voor politiemensen met post-traumatische stress. Prachtig, hoe hij schietende agenten steunt die door het Openbaar Ministerie worden vervolgd.

Maar Boumans doortastendheid drijft de politiebonden al snel tot wanhoop. Hoewel meer dan 80 procent van de politiemensen lid is van een vakbond, schendt deze korpschef de ene na de andere afspraak, klagen de voorzitters.

Nepotisme

Zo stuurt de politiebaas op 18 december 2012 opeens een brief, op politiebriefpapier, waarin nieuwe arbeidsvoorwaarden worden afgekondigd zonder dat de minister of de vakbonden erbij betrokken zijn. De vakbonden en de directeur politie op het ministerie, Sandor Gaastra, krijgen er vlekken van in hun nek - het lef om op de stoel van de minister te gaan zitten!

Ook benoemt Bouman de Top 61: de mensen die de tien nieuwe regionale eenheden gaan leiden. Tevredenheidsonderzoeken moeten daarbij een doorslaggevende rol spelen, en eenderde van de nieuwe chefs moet van buiten komen, zo wordt afgesproken met de bonden. Maar Bouman benoemt alleen 'douwers' die hij vertrouwt. Geen van de nieuwe chefs komt van buiten. De bonden klagen bij de minister, maar Bouman spreekt daarop het machtswoord uit: we doen het op mijn manier, anders ben ik weg.

De nieuwe politietop wordt nepotisme verweten: Bouman en Ruud Bik, zijn rechterhand, benoemen alleen vriendjes met wie ze zelf hebben samengewerkt. Nieuwkomers maken geen schijn van kans. Hoge politiemensen op kantoor krijgen een extra toelage voor verzwaarde werkomstandigheden uitgekeerd, tegen de afspraken met de vakbonden in. Op Veiligheid en Justitie weten ze van niets, en het zet kwaad bloed bij de rest van de politie.

Wanneer een 'zware programmadirecteur' regie en strategie wordt aangezocht, doet Bouman dat ook zelf. Dat is niet volgens de regels: dit is een functie in schaal 18, een Kroonbenoeming - dit zou de minister moeten doen. Maar Opstelten heeft het volste vertrouwen in Bouman en laat hem begaan.

Beeld Julius Schrank / de Volkskrant

Onder vier ogen

Ondertussen houdt Bouman het ministerie zo veel mogelijk op afstand. 'Bij eigenwijze ambtenaren gaat hij snel uit contact', weet Frank Giltay, de voorzitter van de centrale ondernemingsraad, die juist vaak op de hand van Bouman is. Tot ergernis van Sandor Gaastra, nu directeur-generaal op Veiligheid en Justitie, doet Bouman steeds rechtstreeks zaken met Opstelten, buiten hem om. De twee Rotterdammers spreken elkaar geregeld onder vier ogen.

Mede daardoor krijgt Gaastra moeilijk vat op Bouman. Hij ziet met lede ogen aan hoe de politiebaas opdrachten vanuit Den Haag simpelweg terzijde schuift. Als Opstelten aan de Tweede Kamer belooft dat er meer hoogopgeleide mensen worden aangenomen voor de bestrijding van cybercrime en financiële criminaliteit, legt Bouman die eis naast zich neer. En een advocaat bij ieder politieverhoor? Dat mag de minister willen, voor Bouman heeft het geen prioriteit.

Gaastra en Bouman botsen voortdurend. De een wil afspraken kunnen maken op papier, de ander wil zelf beslissingen nemen. Het is de boekengeleerde tegenover de straatvechter.

Nijdige bonden

Ten einde raad huren het ministerie en de vakbonden begin 2012 onafhankelijk van elkaar een mediator in. Zo'n anderhalf jaar brengen expert in conflicthantering Jan Andreae en topambtenaar annex veranderkundige Tom Rodrigues de strijdende partijen geregeld bij elkaar, onder meer in het Lochems hotel. Een intensieve behandeling is geboden: niet alleen samen prioriteiten stellen op flip-over-vellen, ook dineren rond de open haard, een biertje drinken aan de bar en nader tot elkaar komen. Mediation mag het niet heten, dat zou de indruk wekken dat er een probleem is - de aanwezigen spreken van het 'vierpartijenoverleg'. De mediators heten 'dagvoorzitters'. Ze trekken alle mediationtactieken uit de kast.

Bouman belooft beterschap. Een Landelijk Uitvoeringsoverleg (LUO) wordt opgericht om te controleren of Bouman zijn afspraken nakomt. Die overeenkomsten worden systematisch op een rij gezet: vacatures alleen intern openstellen, de VVV-bon met Kerst niet afschaffen, pauzes doorbetalen. Als er een lijst is met meer dan honderd actiepunten en door Bouman geschonden afspraken, wordt het LUO in het voorjaar van 2015 beëindigd - het heeft geen zin.

De bonden worden steeds nijdiger. Zij steggelen eindeloos met Bouman over de inrichting van het nieuwe landelijke functiehuis, en weigeren een tijdlang met hem rond de tafel te gaan om afspraken te maken over het Landelijk Sociaal Statuut, waarin de rechten van politiewerknemers bij de reorganisatie zijn opgenomen. Uiteindelijk duurt het zo een jaar langer dan voorzien voordat alle politiemensen weten waar ze worden geplaatst.

Honderden miljoenen

Ivo Opstelten houdt zich intussen afzijdig. 'Hij laat alles op z'n beloop', zegt een ingewijde. 'Pas als een emmer overloopt, grijpt hij in.' Die emmer stroomt vol als naast de politiebonden ook andere betrokkenen bij het nieuwe politiebestel beginnen te morren.

De burgemeesters klagen onder leiding van Eberhard van der Laan (Amsterdam) dat ze de zeggenschap over de politie kwijt zijn. De politie is te zeer een eenheidsworst geworden, vinden ze, gekneed door de hand van Bouman. Met regionale verschillen in de criminaliteit wordt nauwelijks meer rekening gehouden - terwijl de misdaad in Brabant toch echt anders is dan die Amsterdam.

Ook het Openbaar Ministerie merkt hoe Bouman alle macht naar zich toe trekt. De politiechef beslist liefst eigenhandig hoe de opsporing moet worden ingezet. Klachten over de matige kwaliteit van de recherche, zoals beschreven in het boek De gekooide recherche van ex-rechercheur Michiel Princen, negeert Bouman. Tijdens zijn ontmoetingen met Bouman legt OM-baas Herman Bolhaar het boek steeds demonstratief op tafel, maar Bouman staat niet open voor de kritiek. Ook ergert het OM zich aan het feit dat de politie de voorgetrokken zoon is van Opstelten: terwijl het OM en de rechterlijke macht fors moeten bezuinigen, wordt de politie tegemoet gekomen in de reorganisatiekosten, die inmiddels zijn gestegen van 230 miljoen naar ruim een half miljard.

Barsten in het bolwerk

Grote blijdschap in Rotterdam. Op 27 februari 2014 wordt bekend dat de Van Ghent-kazerne, die zou moeten sluiten vanwege bezuinigingen, toch kan openblijven - een geste van Ivo Opstelten aan zijn stad. De kazerne zal een 'veiligheidsbolwerk' worden waarin politie wordt gehuisvest. Binnenskamers ontploft Gerard Bouman van woede; hij wil die kazerne niet huren ten koste van zíjn budget.

Voor Ivo Opstelten is met de komst van de nationale politie een heerlijke tijd aangebroken. Hij is een superburgemeester geworden: in het hele land heeft hij het laatste woord over wat de politie doet. Voor de VVD is de bestrijding van drugshandel een belangrijk thema - en dus worden zonder pardon hele cordons agenten naar Brabant gestuurd, waar de hennep welig tiert. De politie wordt horendol van alle prioriteiten die Opstelten stelt, van overvallen tot drugs, van terrorisme tot mensensmokkelaars. Bijna maandelijks moet het roer om bij de politie, om de nieuwste boevensoort van Opstelten te bestrijden.

De VVD-minister is gesteld op Bouman. De politiechef neemt zijn politieke baas geregeld mee het veld in. Dan gaan ze bijvoorbeeld samen op amok-training, waarbij wordt geoefend met het uitschakelen van een terrorist. 'NEER! LIGGEN!', roept Bouman dan ineens tegen Ivo. Die schrikt zich rot.

Bedekkingscultuur

Opstelten gelooft maar al te graag dat Bouman alles onder controle heeft. Al na een half jaar levert de Inspectie Veiligheid en Justitie een rapport af met ernstige waarschuwingen. 'Heroverweeg het tempo van deze hele operatie', staat er. Het is te veel, te snel, en de politie doet maar alsof ze haar doelen haalt - ze vinken af dat ze binnen twee weken terugbellen na een inbraak, terwijl dat lang niet altijd gebeurt. Maar Opstelten stuurt de Tweede Kamer een brief op geruststellende toon. 'We liggen grotendeels op schema', schrijft hij. 'De mijlpalen worden gehaald.'

Dat is ook het beeld dat Bouman zijn politieke baas voorspiegelt. Hij zegt niets over incapabele mensen of een gebrekkige communicatie - later vastgesteld door een speciaal in het leven geroepen commissie. 'Er is sprake van een enorme bedekkingscultuur bij de politie', zegt een van de vakbonden.

Het draagvlak bij de regionale politiechefs wordt minder, vanwege de strakke sturing van boven. De teamchefs, in de laag eronder, zijn overbelast. Er zijn te weinig wijkagenten. En door de langdurige onzekerheid waarin ze verkeren verliezen ook de agenten op straat hun motivatie. Velen zitten ziek thuis.

Januari 2013, minister Opstelten, met naast hem korpschef Bouman, poseert met de politietop bij het officiële begin van de nationale politie. Beeld Julius Schrank / de Volkskrant

Vernietigende rapporten

Topambtenaar Sandor Gaastra ziet de problemen bij de vorming van de politie wel, maar het is voor hem moeilijk door te dringen tot de minister. Opstelten mag naar buiten toe een man van de beschaafde omgangsvormen zijn, binnenskamers kan hij enorm losgaan. Hij wil, net als Bouman, het woord mislukken niet horen. Zijn taak, vindt hij, is te vragen: hoezo lukt het niet?

Voor Gaastra zit er niets anders op dan zich ervan te vergewissen: heb ik vaak genoeg gewaarschuwd, mondeling en schriftelijk? Dan houd ik er nu mee op - zeker op een groot departement als dat van Veiligheid en Justitie, waar een voortdurende strijd om de aandacht van de minister woedt.

Zoals in een gezin onhebbelijkheden worden geaccepteerd, zo kan dat ook gebeuren in de verhouding tussen minister en ambtelijke top. Op een gegeven moment stel je dingen niet meer ter discussie.

Ict-vernieuwing

De bom barst in het najaar van 2014 als drie vernietigende rapporten vrijwel tegelijkertijd verschijnen. De inspectie ziet de achterstanden in de reorganisatie oplopen en zegt erbij dat de politie zelf te optimistisch rapporteert over de voortgang. De zogenoemde review board voor de ict-vernieuwing rapporteert dat de computersystemen nog lang niet op orde zijn. En de commissie toezicht op het beheer stelt zwart op wit dat het de nationale politie ontbreekt aan 'voldoende expertise om (...) de omslag te kunnen maken van kleinschalig naar grootschalig', doordat Bouman niemand van buiten heeft aangetrokken.

Het zijn deze drie rapporten die Opsteltens emmer doen overlopen.

Directeur-generaal Gaastra verzint een list. Hij regelt een ontmoeting op de werkkamer van Opstelten, waarvoor ook Bouman is uitgenodigd. Daar zitten de drie scheidsrechters op een rij die Opstelten en Bouman een rode kaart uitdelen. De vorming van de nationale politie moet drastisch worden bijgesteld. Het hele gezelschap besluit op 20 oktober 2014 tot een herijking.

Zo komt er meer tijd, meer geld en meer macht voor de burgemeesters. En minder macht voor de korpschef.

'Als Opstelten niet al was gesneuveld op de Teevendeal', zegt voormalig korpschef en D66-Kamerlid Magda Berndsen, 'dan zou dit zijn ondergang zijn geworden.'

Gezocht: verbinder

Een anti-Bouman, zo zou je de opvolger van Nederlands eerste landelijke korpschef kunnen beschrijven. In de profielschets staat: 'GEZOCHT: KORPSCHEF POLITIE: VERBINDER.' Eisen: de politie moet georiënteerd zijn op haar gezagsdragers. Het beheer volgt het gezag. De korpschef moet verbindend zijn, de verbinding zoeken, en: samenbindend leiderschap vertonen.

Op 1 maart 2016 treedt Erik Akerboom aan als opvolger van Gerard Bouman. Bijna een half jaar eerder, op maandag 28 september 2015, besluit Bouman: ik stop ermee. De fundering is gelegd, zegt hij in interviews, het karkas staat, iemand anders mag het huis aflakken. Bouman voelt de druk op hem toenemen. De vakbonden hebben gedreigd het vertrouwen in zijn korpsleiding op te zeggen en hebben het daarmee feitelijk ook gedaan. Nog een belangrijke reden voor Boumans besluit: Ivo Opstelten heeft plaatsgemaakt voor Ard van der Steur, een man van notaatjes.

Kan Van der Steur de grootste reorganisatie uit de Nederlandse geschiedenis vlot trekken? Veel directe betrokkenen zijn ronduit sceptisch vanwege zijn gebrek aan bestuurlijke ervaring. 'Deze minister is als een professor die nooit een proefschrift heeft geschreven', zegt een criticus. 'De diepgravendheid van zijn dossierkennis valt niet mee', vult een vakbondsvoorzitter aan. En een topadviseur: 'Hij zou een reset moeten doen. Er zou een draaimoment moeten komen, waarin Van der Steur de regie pakt. Want nu zit iedereen nog steeds in zijn eigen loopgraven.'

Voor dit artikel is onder meer gesproken met 12 personen die direct betrokken zijn bij de totstandkoming van de nationale politie. Ze wilden uitsluitend meewerken op anonieme basis.


Ontvang elke dag de Volkskrant Avond Nieuwsbrief in uw mailbox, met het nieuws van vandaag, tv-tips voor vanavond, en alvast zes artikelen uit de krant van morgen. Schrijf u hier in.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.