Zo drukte Rutte zijn stempel op de EU-Turkije-deal

Hoe het taboedoorbrekende akkoord tot stand kwam

Een mysterieus woordje, deadlines, knetterende ruzies, geheime overleggen en Turkse pizza's midden in de nacht. De EU-Turkije-vluchtelingendeal is zwaarbevochten, met premier Rutte in de frontlinie. 'Hand in hand van het klif afspringen.' Een reconstructie.

Minister-president Rutte en de Turkse premier Ahmet Davutoglu. Beeld anp

Het is al donker als premier Mark Rutte vrijdag 18 maart de Brusselse Justus Lipsius-vergaderkolos verlaat. Twee dagen heeft hij op het scherp van de snede onderhandeld met zijn EU-collega's om een baanbrekend vluchtelingenakkoord met Turkije af te kaarten. Een akkoord met een zwaar Nederlands stempel, voor én achter de schermen speelde Rutte een hoofdrol. 'Besef je wel dat we in drie maanden tijd het Europese asielbeleid fundamenteel hebben veranderd?', zegt een naaste medewerker die de premier naar zijn auto begeleidt. Rutte kijkt hem grijnzend aan: 'Goed man!' Energiek stapt hij in de grijsbruine BMW, wegzoevend naar Den Haag.

Een revolutionaire deal, voor- en tegenstanders erkennen dat. Geboren uit harde politieke en humanitaire realiteit: 2016 kon en mocht geen herhaling worden van het traumatische 2015. Nog eens 850duizend vluchtelingen die via de Griekse eilanden doorreizen naar de rest van Europa; nog eens vele honderdenmannen, vrouwen en kinderen die verdrinken in de paar zeemijl tussen Turkije en die eilanden; nog meer grenscontroles, hekken, protesten en tentenkampen, dat trekken de leiders niet. Laat staan hun parlementen, kiezers en de EU.

Wat zich wreekt zijn Europa's open grenzen en de lippendienst die lidstaten bewijzen aan de toch al krachteloze terugkeerregelingen voor migranten uit verre landen. Het eind november gesloten EU-Turkije-actieplan om de vluchtelingenstroom in te dammen staat vol intenties zonder consequenties. 'De migrant wist: vandaag op Lesbos, morgen in Berlijn', beschrijft een EU-ambtenaar de chaos rond de jaarwisseling.

De strategie

Het ene woordje: 'Readmission'

Een goed beginpunt voor een reconstructie van Ruttes rol in het akkoord, is donderdag 17 december vorig jaar. De Europese leiders zitten (ook dan) in Justus Lipsius en bespreken (ook dan) de migratiecrisis. Net voor het diner leggen ze de laatste hand aan de slotverklaring. 'Ik wil maar één woordje aan de tekst toevoegen', zegt Rutte. Zijn collega's halen opgelucht adem, Rutte staat erom bekend de eindconclusies regel voor regel te zeven en wegen. Zo belandt het woordje 'readmission' in de tekst: niks terugkeer, teruggaan of andere vrijblijvende termen, nee, migranten die geen recht hebben op asiel moeten worden 'teruggenomen'.

In de Nederlandse delegatiekamer gaat een onderdrukt gejuich op. 'Het haakje dat we wilden, was in de muur geslagen', zegt een betrokkene. 'De rest van de leiders had niets door. Onze actie bleef volstrekt onder de radar, ook voor Angela Merkel.'

Dat Rutte wel op scherp staat, komt door PvdA-leider Diederik Samsom. Die bezoekt begin december zonder veel ruchtbaarheid het Turkse Izmir, waar op de markten en pleintjes mensensmokkelaars hun wanhopige klanten ontmoeten. 's Nachts rijdt Samsom met een politiepatrouille naar de kustplaats Cesme en ziet 'op twee slagen borstcrawl verwijderd' de lichtjes van het Griekse eiland Chios. Samsom begrijpt: wil de vluchtelingenstroom 'naar nul', zoals coalitiepartner Rutte eist, dan is een taboedoorbrekende aanpak nodig.

Samsom is geïnspireerd door wat 'leesvoer' dat hij van de Nederlandse ambassade in Ankara kreeg, ter voorbereiding van zijn bezoek. In dat mapje zit het plan van Gerald Knaus, voorzitter van het European Stability Initiative, een Europese denktank. Knaus spreekt wensdenkend over het plan-Merkel, hopende dat de bondskanselier het overneemt. Rutte maakt er later het plan-Samsom van: het per kerende veerboot terugsturen van álle migranten naar Turkije in ruil voor een legale luchtbrug naar Europa met erkende vluchtelingen.

Op maandag 14 december is er het wekelijkse coalitieoverleg in Den Haag: Samsom en Lodewijk Asscher voor de PvdA, Rutte en Halbe Zijlstra voor de VVD. Samsom vertelt over zijn bezoek en ideeën en ontmoet opvallend veel begrip bij de twee liberalen. Die zien vooral overeenkomsten met de eerdere kabinetsbrief over het asielbeleid en het VVD-asielplan van Kamerlid Malik Azmani.

Diederik Samsom (Pvda) en minister Lodewijk Asscher van Sociale Zaken arriveren in de Tweede Kamer voor een debat over de aankomende Europese Top. Beeld anp

Drie dagen later, voorafgaand aan de EU-top, overlegt Rutte met de zogenoemde coalition of the willing in Brussel. Het gaat om een tiental landen dat vaart wil maken met de Turkse afspraken. Rutte heeft de kern van het plan-Samsom op een papiertje gezet. Hij overlegt met Merkel die al langer ijvert voor ruimhartige legale migratie uit Turkije. De Turkse premier Ahmet Davutoglu, ook aanwezig, schrikt: hoezo alle vluchtelingen terugnemen? Enkele uren later spijkert Rutte de terugneemhaak in Brussel aan de muur.

Vrijdag 1 januari begint het Nederlandse EU-voorzitterschap. Anderhalf jaar zijn bewindslieden en ambtenaren klaargestoomd met prachtige beleidsprogramma's, maar iedereen weet: Nederland wordt afgerekend op het managen van de vluchtelingencrisis. Voor de VVD is het voorzitterschap geen 'moetje' meer; Rutte, maar ook staatssecretaris Klaas Dijkhoff (Veiligheid en Justitie), is zeer gemotiveerd.

Zo nodigt Dijkhoff op donderdag 14 januari in het geheim de Griekse minister voor Migratie Ioannis Mouzalas uit. Ze lunchen op het Haagse ministerie, vis met salade en bruiswater. Dijkhoff maakt duidelijk dat Griekenland straks mogelijk alle migranten, ook Syrische vluchtelingen, moet terugsturen naar aartsvijand Turkije. Mouzalas slikt, zijn linkse Syriza-regering gruwt van uitzettingen, maar knikt uiteindelijk.

Vrijdag 15 januari gebruikt voorzitter Jean-Claude Juncker van de Europese Commissie zijn rentree in het nieuwe jaar voor een politieke donderspeech. De euro, de interne markt, Schengen, alles verdwijnt als de vluchtelingenstroom niet onder controle komt, waarschuwt Juncker.

Een week later, woensdag 20 januari, grijpt premier Rutte de politieke aftrap van het EU-voorzitterschap aan voor een harde deadline. 'Het aantal vluchtelingen moet de komende zes tot acht weken drastisch verminderen', zegt hij in het Europees Parlement. Een dag eerder gaf EU-president Donald Tusk de Unie twee maanden. Van coördinatie tussen de twee is geen sprake, wel delen beide politici het gevoel dat er iets verschrikkelijk mis dreigt te gaan.

Staatssecretaris Klaas Dijkhoff van Veiligheid en Justitie. Beeld anp

'We zaten met onze handen in het haar', beaamt een Nederlandse ambtenaar. Niet het actieplan-Turkije bepaalde de vluchtelingenstroom, maar het weer. Een medewerker van Tusk houdt in die dagen twee iPads omhoog: op de ene een grafiek met de windkracht en -richting op de Egeïsche Zee, op de andere het aantal vluchtelingen dat op de Griekse eilanden arriveert. 'De correlatie was frappant', zegt de medewerker. Soms komen er 4.000migranten per dag aan, en dat in januari. 'Het vaarseizoen was nog niet eens begonnen', zegt een EU-ambtenaar. 'Het was vanaf nu alle hens aan dek: Help! Het voorjaar komt eraan!' Brussel vreest in 2016 niet één maar twee miljoen asielaanvragen.

Donderdag 21 januari vergadert de politieke en economische elite in Davos (World Economic Forum). Rutte is er, net als Davutoglu. Rutte maakt zijn grote zorgen kenbaar aan de Turkse premier. Om de daad bij de deadline te voegen, stelt Rutte voor een team van topambtenaren bij elkaar te zetten: twee van Nederland, twee van Duitsland, twee van de Commissie en wat meer van Turkije. Hun taak is trekken en sleuren, doorduwen als de leiders weer naar huis zijn. Het 'Ankaraclubje' doopt de premier dit gezelschap. Het zal minstens zo belangrijk zijn voor de einddeal als de politici.

Cruciaal is ook de brief die Juncker op maandag 25 januari aan de Sloveense premier Miro Cerar schrijft. Zonder veel omhaal van woorden laat de Commissievoorzitter weten dat lidstaten en niet-EU-landen (Macedonië), hun grenzen mogen sluiten voor migranten die louter willen doorreizen (naar Duitsland) of geen kans maken op een verblijfsvergunning (economische migranten). Kortom: Griekenland mag worden afgegrendeld.

'Een keerpunt', zegt een diplomaat die niet is vergeten hoe Juncker kort ervoor de grenscontroles op de korrel nam. Een EU-ambtenaar betitelt de brief als de 'Genesis van de oplossing van het asielprobleem'. Beiden spreken over 'cascading back', het laten terugstromen van vluchtelingen naar Griekenland en uiteindelijk Turkije. Anderhalve maand later blijkt het afsluiten van de Balkanroute een effectief drukmiddel tegen Turkije.

Zonder de brief expliciet te noemen (die was vertrouwelijk) gebruikt staatssecretaris Dijkhoff hem als breekijzer tijdens een bijeenkomst van de Europese justitieministers diezelfde dag in Amsterdam. Macedonië krijgt steun toegezegd voor het bewaken van zijn grenzen. De Griekse minister Mouzalas reageert verbitterd. Voor het diner heeft Dijkhoff de Turkse onderminister van Binnenlandse Zaken Sebahattin Öztürk uitgenodigd, hij wordt ingelicht over de Balkandam die Europa opwerpt.

De blunder

Duitsland furieus over slechte timing Samsom

Donderdag 28 januari geeft PvdA-leider Samsom via een interview met de Volkskrant een inkijkje wat zich achter de schermen afspeelt. Hij vertelt over de Ankaraclub en schetst de hoofdlijnen van het nieuwe akkoord met Turkije waaraan driftig gesleuteld wordt: het terugsturen per kerende veerboot en de luchtbrug voor 150- tot 250duizend legale migranten per jaar. 'sMiddags ontvangt een medewerker van Rutte een sms van zijn Duitse collega: 'Wat een verschrikkelijke manier om een goed plan om zeep te helpen.'

Berlijn vreest dat Davutoglu zal terugkrabbelen. Turkije herbergt al 2,7miljoen vluchtelingen en het laatste waarop Davutoglu zit te wachten is de boodschap uit Nederland dat er nog meer komen. 'Een slechtere timing was niet denkbaar', zegt een ambtenaar. Samsom erkent later dat het interview slechts 'licht gecoördineerd' was met Rutte. Ook met zijn eigen fractie overigens. Het effect is wel dat het plan-Samsom internationaal aandacht krijgt. 'Het zette zich vast in de hoofden van de Europese leiders', stelt een diplomaat.

Zondag 31 januari schrijven ambtenaren van Veiligheid en Justitie, Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken een eigen actieplan. Reducing the flows heet het stuk, in het Engels want het wordt de leidraad voor het Ankaraclubje. De opzet is eenvoudig: als medio maart de vluchtelingenstroom drastisch omlaag moet, welke maatregelen zijn dan nodig? Er wordt een werk- en taakverdeling gemaakt: wat doet Rutte, wat doet Merkel. 'Je moet je altijd voorbereiden op de volgende vraag van je politieke baas', verklaart een betrokkene het 'dynamische actieplan'.

Op donderdag 4 februari zijn alle politieke hoofdrolspelers in Londen voor de grote Syrië-donorconferentie. In de marge ontmoeten Merkel, Rutte, Tusk, Davutoglu en de Oostenrijkse kanselier Werner Faymann elkaar. De Turkse premier erkent het failliet van de oude afspraken uit november. Er moet iets nieuws komen, iets beters.

Merkel staat in eigen land politiek onder steeds grotere druk door de massale instroom van asielzoekers. Met het oog op verkiezingen in drie deelstaten (13maart) bezoekt de kanselier maandag 8 februari Davutoglu in Ankara. Het resultaat is bescheiden: een lijstje met beloften over meer samenwerking en een gezamenlijk verzoek aan de NAVO om boten in de Turks-Griekse wateren in te zetten tegen mensensmokkelaars.

Twee dagen later (woensdag 10 februari) komt Davutoglu naar Den Haag. Uitgebreid overlegt hij met Rutte hoe de impasse te doorbreken. Davutoglu maakt duidelijk dat hij niet eerst de vluchtelingenstroom wil droogleggen om pas daarna misschien, ooit via een migratieluchtbrug naar Europa ontlast te worden. 'Gelijk oversteken', is de boodschap. Dit keer is het Rutte die slikt, hij is immers de man van 'eerst de nul'.

'Alle wielen moesten op hetzelfde moment gaan draaien', typeert een ambtenaar de Turkse wens. Een collega hanteert een wat dramatischer metafoor: 'Hand in hand van het klif afspringen.'

Tekst gaat door onder de afbeelding.

Premier Mark Rutte heeft een ontmoeting met Angela Merkel en de Turkse premier Ahmet Davutoglu. Beeld anp

Het gesprek verloopt verder in een goede sfeer. Davutoglu waardeert de directheid van Rutte. Hard maar eerlijk, vindt hij. Hij dringt aan de vluchtelingenkwestie onder het Nederlandse EU-voorzitterschap af te handelen. In het volgende Slowaakse voorzitterschap Slowakije weigert asielzoekers op te nemen heeft Davutoglu weinig fiducie.

's Avonds is Rutte de hoofdgast van het eerste Correspondents' Dinner in Amsterdam. Het moet als in de VS een traditie worden dat de premier zichzelf, andere politici en commentatoren eens per jaar op de hak neemt. 'Als dat mislukt, noem ik het gewoon het plan-Samsom', grapt Rutte.

Donderdag 18 februari en vrijdag 19 februari staat de EU-leiders een nieuwe zware top te wachten: over de Brexit. Tusk heeft maanden gesleuteld aan een compromis dat Groot-Brittannië in de EU moet houden en is niet van plan zijn 'feestje' hierover te laten verstoren door nog een koppijndossier: migratie. 'Tusk wilde laten zien: de EU kan best een groot en complex probleem oplossen. Maar niet twee tegelijk', stelt een EU-ambtenaar.

Maar dat is buiten Merkel en Rutte gerekend. De bondskanselier laat Tusk vooraf weten 'alle vertrouwen' te hebben in zijn Brexit-aanpak en wil vooral over migratie praten. Tusk zwicht, het diner van de leiders donderdagavond wordt gereserveerd voor de migratie. Uiteindelijk valt de discussie een beetje in het water omdat Davutoglu niet naar Brussel komt vanwege aanslagen in Ankara. Niettemin bespreken de leiders voor het eerst de Turkse 'gelijk oversteken'-wens. Op verzoek van Merkel komt er een extra EU-Turkije-top op 7 maart. Ze wil een doorbraak vóór de deelstaatverkiezingen van de 13de.

Op donderdag 3 maart lucht Samsom zijn frustratie in de Volkskrant. De PvdA'er vreest dat het momentum voor zijn plan verdampt omdat de EU en Turkije op elkaar wachten. Als teken van 'goede wil' zou de EU alvast minimaal 400vluchtelingen per dag uit Turkije moeten overnemen. Zijlstra sabelt het idee direct neer: 'Eerst de nul, dan pas de ruil, anders zijn we dubbel de pineut', aldus Zijlstra.

Het stuk in de Volkskrant leidt tot een knetterende ruzie tussen Samsom en Rutte. Telefonisch verwijt de premier zijn coalitiepartner dat diens timing (opnieuw) desastreus is. Ankara steekt dat gebaar van goede wil gewoon in zijn zak, zegt Rutte. Wachten en trekken is zijn devies. De emoties lopen hoog op. 'Zak er dan maar in!', schreeuwt Samsom door zijn mobieltje naar Rutte. Voor hij ophangt doet hij nog wel een beroep op de premier: als de Turken met een bod komen, pak het aan!

De ruzie tussen Samsom en Rutte waait overigens snel weer over. De twee bellen elkaar die weken 'bijna elk kwartier', zegt een ambtenaar.

Dat Samsom zijn hartekreet juist die donderdag uit, is geen toeval. Hij weet van Gerald Knaus van het European Stability Initiative dat Ankara wil bewegen. Knaus, de man van het plan-Merkel/Samsom, heeft uitstekende contacten in Ankara, Berlijn en Brussel. Ook bezoeken Tusk en Europees Commissaris Frans Timmermans die middag de Turkse premier in Ankara. Wat druk op de ketel kan dan geen kwaad, vindt Samsom.

Davutoglu doet Tusk en Timmermans een interessant aanbod: hij is bereid alle economische migranten terug te nemen die via Turkije in Griekenland belanden. Dat zou de vluchtelingenstroom bijna halveren. Het nieuws krijgt een prominente plek de volgende dag. Als Tusk en Timmermans aftasten of er meer in het vat zit, krijgen ze een nee als antwoord.

Het Ankaraclubje dineert ook in Ankara die avond. Daar is de sfeer heel anders: de Turkse ambtenaren blijken wel degelijk bereid te praten over méér. Er wordt expliciet gesproken over het terugnemen van Syrische vluchtelingen. 'We komen snel met een nieuw voorstel', beloven de Turken. Laat in de avond ontvangt Rutte een sms van een van zijn ambtenaren: de deur bij de Turken gaat open, probeer zeker meer te halen.

Frans Timmermans, vicevoorzitter van de commissie-Juncker Beeld epa

De doorbraak

Turkse pizza voor Merkel en Rutte

Zondagmiddag 6 maart gaan de EU-ambassadeurs in Brussel nog eens door de slotverklaring voor de EU-Turkije-top de dag erna. Alles staat er netjes in: Turkije neemt de economische migranten terug, de NAVO-missie in de Egeïsche Zee kan beginnen. Rond 5uur gaat iedereen tevreden naar huis. 'Voorbereid volgens het handboek', zegt een EU-ambtenaar over de top op maandag.

De Nederlandse EU-ambassadeur Pieter de Gooijer en zijn Duitse collega gaan echter niet naar huis. Hun wacht nog een bijeenkomst, eentje die alles op z'n kop zal zetten.

Davutoglu heeft Merkel uitgenodigd voor koffie zondagavond op de Turkse EU-ambassade aan de Brusselse Kunstlaan. Merkel vraagt of Rutte meekomt, hij is immers EU-voorzitter en de twee trekken al weken samen op in de vluchtelingencrisis. Sommige Nederlandse ambtenaren verhaspelen hun namen tot 'Ruttel en Merke', zo innig is de band.

De verwachting aan Nederlandse zijde is laag. 'Relatiebeheer', krijgt Rutte te horen over de koffie met Davutoglu. Spijker hem vooral vast op wat in de ontwerpslotverklaring is opgenomen. Rutte en Merkel komen met kleine delegaties, vijf man, de Turken verwelkomen hen met ongeveer 40 medewerkers.

'Het was een bazaar', herinnert een van de deelnemers. 'Iedereen liep door elkaar heen. Ons idee van een korte sessie in klein verband heb ik snel laten varen.' Als Davutoglu iets na 21uur arriveert hij komt met enige vertraging uit Teheran stelt hij onmiddellijk een gesprek met alleen de leiders voor.

De Nederlandse en Duitse ambtenaren trekken zich terug. Ambassadeur De Gooijer belandt bij toeval in de Turkse delegatiekamer. Het duurt wel lang, zegt hij na 20minuten tegen de Turkse ministers van Buitenlandse en Europese Zaken. 'Er komt ook meer', antwoorden die. Wat dan?, probeert De Gooijer voorzichtig. 'Syriërs', is het antwoord. 'Terugnemen.' Daarna houden de ministers hun kaken op elkaar.

In de ruime vergaderzaal aan de straatzijde, legt Davutoglu een papiertje voor aan Merkel en Rutte: één pagina met twaalf punten, vijf voor Turkije, zeven voor de EU. Het is opgesteld in wat knullig Engels, tijdens de vlucht uit Teheran zijn de laatste wijzigingen aangebracht, daarna moest het nog geprint, dat kon niet in het vliegtuig. Davutoglu biedt aan álle vluchtelingen terug te nemen, precies waar Merkel, Rutte en de Ankaraclub op aansturen. Maar er hangt een stevige prijs aan: per direct 6miljard euro voor de vluchtelingenopvang; voor iedere Syriër die Turkije terugneemt uit Griekenland, hervestigt Europa er eentje uit Turkije; per 1juni het opheffen van de visumplicht voor Turken die naar Europa reizen; per 1juli het openen van nieuwe beleidsterreinen ('hoofdstukken') in de onderhandelingen over het Turkse EU-lidmaatschap.

Na anderhalf uur komen Merkel en Rutte naar buiten. Gezamenlijk delegatieoverleg van Duitsland en Nederland volgt. Merkel en Rutte zitten aan een kant van de tafel, de ambtenaren ertegenover. De voertaal is Engels. Merkel neemt als eerste het woord en spreekt over een doorbraak. Ze is, zij het voorzichtig, enthousiast. Rutte jasje uit noemt het Turkse voorstel een verrassing en een keerpunt.

Sommige ambtenaren staan perplex, reageren met ongeloof, zoeken naar de adder nee de cobra onder het gras. Maar veel tijd is er niet. Davutoglu wacht en dus lopen Merkel en Rutte de tekst punt voor punt door. Vrijwel alle kritiek die de dagen erna over het voorstel losbarst, komt dan al aan de orde: zijn de rechten van vluchtelingen gewaarborgd? Waar komt het geld vandaan? Waar gaat het heen? Wat gebeurt er met de voorwaarden voor het afschaffen van de visumplicht? Welke 'uitbreidingshoofdstukken' kunnen politiek schadevrij geopend worden?

Een Nederlandse ambtenaar sms't naar een collega van de Europese Commissie: 'Ben je nog wakker? Heb je hulp nodig.' De Commissieman ligt al te slapen. Als hij het bericht de volgende ochtend leest, weet hij onmiddellijk waarover het gaat. 'De taart was er al, ook het glazuur, wat nu kwam was een prachtige kers.'

Rond middernacht steekt een Turkse ambtenaar zijn hoofd om de hoek: hoe lang het delegatieoverleg nog gaat duren? Een kwartier later schuiven Rutte en Merkel aan bij Davutoglu, iets later komen er ambtenaren bij. Urenlang wordt er onderhandeld over het Turkse voorstel. De rechten, het geld, de visa, het is trekken en duwen. Om half 2 laat Davutoglu eten aanrukken: Turkse pizza.

Om 3 uur vindt Davutoglu het genoeg. 'De knelpunten zijn duidelijk', zegt hij. 'Laat onze adviseurs nu verder werken.' Hijzelf, Merkel en Rutte vertrekken naar hun hotel. Onder leiding van de Nederlandse topambtenaar Jan Willem Beaujean vast lid van de Ankaraclub steggelen de adviseurs tot 5 uur verder. De Turkse delegatie probeert nieuwe eisen erin te fietsen. Beaujean kapt dat af: 'Dat hebben onze politieke bazen zo niet afgesproken.'

Na afloop stuurt De Gooijer een sms naar Piotr Serafin, de kabinetschef van Tusk: het ziet er anders uit. Zo spoedig mogelijk overleg!

Maandagochtend 7 maart is het vroeg dag voor de Nederlandse en Duitse delegaties. Ze beseffen dat het nieuws over een nieuwe deal zal inslaan als een bom. Niet alleen omdat hij vergaand en omstreden is, maar bovenal omdat 26andere regeringsleiders, Tusk én Juncker dit totaal niet verwachten. 'Ze hadden een uitnodiging voor een heel ander feestje', stelt een diplomaat.

Rond 8 uur 's ochtends lopen De Gooijer en Beaujean het Justus Lipsius-gebouw binnen voor overleg met Serafin, Martin Selmayr (de rechterhand van Juncker) en twee topambtenaren van de Europese ambtelijke dienst. 'Het was een hoe-vertel-ik-het-mijn-moedergesprek', zegt één van de aanwezigen. De twee ambtenarensnuiven: hun zorgvuldig opgebouwde 'choreografie' voor de top ligt aan duigen. Serafin is stil. Hij denkt aan zijn baas die nog niets weet en straks de EU-top moet leiden, hij denkt ook aan de ongekende kansen van wat er op tafel ligt. Selmayr luistert aandachtig en neemt dan het woord 'game changer' in de mond. Het wordt de boodschap van de Commissie die dag.

Het is 9 uur als Merkel en Rutte om tafel zitten met Tusk en Juncker. Ze lichten het plan toe. Rutte prijst 'Donald' voor zijn uitstekende voorwerk. 'Zonder jouw inspanningen was dit niet mogelijk geweest.' Tusk spreekt over een 'ontregelend, zeer ongemakkelijk voorstel dat te veelbelovend is om te negeren'. Juncker heeft aarzelingen, vooral over de uitvoerbaarheid.

Wat dan volgt is 'Code Rood', zoals een ambtenaar het noemt: alles op alles zetten om het chagrijn bij de inmiddels binnenkomende en wachtende leiders tot een minimum te beperken. Merkel spoedt zich naar de Franse president François Hollande, Rutte ontfermt zich over de Griekse en Cypriotische premiers, sleutelspelers in het vluchtelingenakkoord.

Zoals verwacht raast een storm van kritiek over Merkel en Rutte. Hun collega's spreken van een 'overval' en een 'uitverkoop', waarschuwen voor miljoenen visumvrije Turkse toeristen en tegen Turken in het algemeen (de Bulgaarse premier: vertrouw nooit een Turk). Rutte en Merkel horen aan en leggen uit, maar houden de collega's ook voor: wat is jullie alternatief?

Martin Selmayr. Beeld afp

Diederik Samsom is in Brussel die dag, voor overleg met zijn sociaal-democratische broeders. Hij lacht breeduit: het balletje rolt in de door hem zo gewenste richting.

In de middag puilt de Nederlandse delegatiekamer in Justus Lipsius uit: Rutte zit er, Merkel, Hollande, David Cameron, Alexis Tsipras, EU-chef Buitenland Federica Mogherini en de Cypriotische president Nikos Anastasiades. De Cyprioot vetoot de Turkse eis om vijf 'uitbreidingshoofdstukken' te openen die Cyprus eerder had bevroren. Nederlands-Duitse druk leidt nergens toe. Anastasiades weet dat hij nooit meer kan thuiskomen als hij ja zegt. Het zou de veelbelovende gesprekken over hereniging van zijn eiland dé kans voor deze eeuw opblazen. 'De eenheid van Cyprus gaat boven die van de EU', laten de Cyprioten weten.

Pas in de avond komt Davutoglu erbij. Hij onderhandelt uren met Merkel, Rutte, Tusk en Juncker over een nieuwe tekst, de basis voor een akkoord. De spanning loopt soms hoog op, Juncker en Tusk roken. Davutoglu verwijt de EU-leiders te dralen met de beloofde miljarden. Opnieuw wordt het laat, opnieuw is er pizza, Italiaanse dit keer.

Rond 1 uur 's nachts ligt er een compromis op hoofdlijnen, een totaalakkoord was nog niet mogelijk. De miljarden voor Turkije komen wat later, de visumvrijheid verschuift van begin naar eind juni, de rechten van de vluchtelingen zijn nog niet verzekerd, maar de kern van het zondagnacht gelanceerde voorstel blijft overeind: Turkije neemt alle migranten terug. Over tien dagen, conform de deadlines van Tusk en Rutte, moet het akkoord worden afgezegend.

'We hebben nu een week om de hereniging van Cyprus te redden en de Geneefse Conventie te herschrijven', merkt een EU-ambtenaar cynisch op.

Tusk neemt de leiding over van Merkel en Rutte en reist op dinsdag 15 maart naar Nicosia. Hij verzekert Anastasiades dat zijn eiland niet geofferd wordt op een Turks hakblok. 'Cyprus is niet te koop', laat Tusk binnenskamers weten. In zijn achterzak heeft hij een oplossing voor de Ankara geëiste vijf omstreden hoofdstukken. Turkije krijgt een ander hoofdstuk, nummer33, dat handelt over hoe Turkije als het ooit lid wordt van de EU financieel moet bijdragen aan die Unie. 'Een volstrekt leeg gebaar', zegt een EU-ambtenaar.

Tekst gaat verder onder de afbeelding.

Minister-president Mark Rutte ontvangt de Turkse premier Ahmet Davutoglu. Beeld anp

Vervolgens vliegt Tusk naar Ankara. Na afloop van zijn gesprek met Davutoglu, zegt Tusk dat er nog een hoop werk verzet moet worden.

Donderdagmiddag 17 maart arriveren de EU-leiders in Brussel voor hun voorjaarstop. Tijdens het diner geven ze Tusk en Rutte het mandaat om de volgende dag met Davutoglu te onderhandelen. Harde voorwaarden: handen af van Cyprus; geen gesjoemel met de visavereisten; geen inbreuk op de rechten van vluchtelingen. Voor hij de vergadering sluit vraagt Tusk alle leiders eventuele aparte afspraken met Davutoglu af te zeggen. Hij heeft geen zin in nieuwe verrassingen.

Vrijdagochtend 18 maart zitten Tusk, Juncker, Rutte en Davutoglu andermaal om tafel. Tijdens de eerste gespreksronde stelt de Turkse premier alles ter discussie, zijn gesprekspartners vrezen voor een nieuwe nachtelijke top. De eerste paniek-tweets over verdergaan op zaterdag verschijnen. Maar vanaf de tweede ronde gaat het in een rechte lijn naar het akkoord. Van spanning is nauwelijks sprake, de enige ruzie ontstaat als Davutoglu uithaalt naar de Belgische autoriteiten die PKK-aanhangers toestaan in Brussel te demonstreren.

Iets voor vijven 's middags twittert Tusk: 'Unanieme steun voor de EU-Turkije-deal.' Aan het haakje dat Rutte 17 december aan de muur spijkerde, hangt het akkoord; Turkije neemt de migranten terug, grenzen afsluiten mag, grenzen bewaken moet. De ommezwaai in het asielbeleid is een feit.

'Dit was het makkelijkste deel van de deal', merkt een EU-ambtenaar monter op. 'Nu komt de uitvoering.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.