UWV Deel 1

Werken bij het UWV: vast in een web van protocollen

Beeld Margot Vlamings

Hoe kan het dat het UWV fraudeurs in het vizier heeft, maar de oplichters toch lange tijd met hun praktijken kunnen doorgaan? Het antwoord zit verscholen in ‘het systeem’, dat een geheel eigen logica kent. Deel 1 van een vierdelige serie over het UWV.

Een tafel achterin een wegrestaurant, koffie en een uitsmijter, een herfstige dag begin december. Op zachte maar besliste toon vertelt Evert over zijn werkgever, het Uitvoeringsintituut Werknemersverzekeringen (UWV). Hij heeft hart voor de sociale zekerheid, maar zijn organisatie drijft hem bij vlagen tot waanzin.

‘Het UWV wordt gekenmerkt door processen en afspraken, procedures en regels. Je bent bij ons specialist als je begrijpt hoe de procedure moet verlopen. Dat is geen grap. En achter processen kun je je verschuilen: als het fout gaat, moet je niet bij mij aankomen, want ik heb netjes het proces doorlopen. Dat werkt zo in de hele organisatie, van boven naar onder.’

Evert heet in werkelijkheid anders. Hij neemt een risico. Binnen de uitvoeringsdienst geldt een strikt mediaprotocol: met de pers wordt niet gepraat, journalisten moeten worden doorverwezen naar de  persvoorlichting. Wie zich daar niet aan houdt, kan consequenties verwachten. ‘Wegpromoveren gebeurt massaal’, beweert hij.

De uitspraak is moeilijk te staven, maar ook anderen zijn op hun hoede uit vrees voor hun functie. Sommige UWV’ers praten anoniem met de krant, anderen bedanken meteen of zien in tweede instantie af van een gesprek.

Polenfraude

Het UWV ligt al maanden onder een vergrootglas. Nieuwsuur onthulde in het najaar dat Poolse arbeidsmigranten met hulp van malafide tussenpersonen eenvoudig uitkeringsfraude konden plegen. Ze ontvingen WW, maar onttrokken zich aan de verplichtingen die bij een werkloosheidsuitkering horen. Met het geld vierden ze ‘een grote vakantie’ in Polen. Slimme Poolse ondernemers deden zich, tegen betaling, in Nederland voor als werkloze WW-klant.

Tweede Kamerleden schoten in de hoogste stand van verontwaardiging. ‘Van onze centen in Polen vakantie vieren of bijklussen. Dit WW-toerisme is echt van de zotte, schaamteloos en móét stoppen’, twitterde VVD’er Dennis Wiersma. In het Kamerdebat zei hij: ‘Dat onze WW-uitkeringen zo worden misbruikt, kan ik niet uitleggen. Wíj kunnen dat hier met z’n allen niet uitleggen.’

UWV’ers kunnen dat wel, maar hun uitleg stelt niet direct gerust.

Privacywet

Regiomanager Bas van der Vliet neemt ook een risico. Aan de balie van het ‘Werkplein’ op de begane grond van zijn UWV-gebouw in Arnhem staan twee journalisten van de Volkskrant. Het is dinsdagmiddag, inloopspreekuur, werkzoekenden uit de regio kunnen voor al hun UWV-gerelateerde vragen bij de baliemedewerkers terecht. Van der Vliet zit boven in zijn kantoor en krijgt een telefoontje van beneden: wat te doen met de spontane gasten? Stuur ze maar naar mij, zegt hij.

De meeste UWV’ers zijn terughoudend wanneer ze door de pers worden benaderd. Vijftiger Van der Vliet – korte coupe, pretogen – vormt een vrolijke uitzondering. Hij is de lokale UWV-baas van ‘arbeidsmarktregio’ Midden-Gelderland. Nederland telt 35 van die regio’s waar het UWV en gemeenten samenwerken om mensen met een uitkering aan een baan te helpen.

Van der Vliets verhaal is doorspekt met liefde voor zijn werk. ‘Als we onszelf vergelijken met het buitenland komen we in de buurt van Scandinavië. Ik ben knettertrots op ons bedrijf.’ Onlangs sprak hij een autistische jongen die dankzij het UWV op de koelafdeling van een supermarkt werkt. ‘Hij was zo gepassioneerd over zijn baan, hij kon er niet over ophouden. Dat is toch geweldig?’

Uitkeren, de kerntaak van het UWV, verloopt volgens hem ‘vrijwel foutloos’. Het proces is al grotendeels gedigitaliseerd en ‘wordt straks geheel automatisch’, voorspelt hij. Waarom lekt er dan toch geld weg naar fraudeurs? Het antwoord is verhelderend en onthutsend: ‘Als wij alle data mochten koppelen was het appeltje-eitje om fraude op te sporen, maar die koppeling ontbreekt’, vertelt Van der Vliet.

Beeld Margot Vlamings

Bovendien is het delen van informatie met andere overheidsdiensten nog moeilijker geworden sinds de invoering van de Europese privacywet AVG (Algemene Verordening Gegevensbescherming), een jaar geleden. Andere instanties zoals gemeenten en de Belastingdienst houden gegevens zo veel mogelijk binnen de eigen organisatie, zegt de regiomanager. Terwijl het UWV juist gebaat is bij het vergelijken van data om fraudeurs te achterhalen. ‘Handhaving is met de handen gebonden.’

De afdeling handhaving is kostbare capaciteit kwijt aan het naleven van de AVG. Voorafgaand aan elk nieuw fraudeonderzoek moeten de handhavers alle privacyrisico’s in kaart brengen. Dat vertraagt een onderzoek met enkele weken, vertelt een hooggeplaatste medewerker.

Er zou beter kunnen worden gehandhaafd met de data, zeggen ook andere UWV’ers. Maar de mogelijkheden van de interne rechercheurs zijn beperkt. Enerzijds omdat de systemen er niet op zijn ingericht, anderzijds omdat het niet past binnen de wettelijke taken van het UWV. Gegevens worden in de eerste plaats verwerkt om geld uit te keren en om mensen aan het werk te helpen, daarna pas om kwade intenties te achterhalen.

Na het bezoek aan het Werkplein in Arnhem stuurt de afdeling voorlichting een mail aan alle regiomanagers: als de Volkskrant zich nog eens meldt, gaarne doorsturen naar communicatie.

Protocollen

Jaarlijks keert het UWV 20 miljard euro uit aan werklozen, zieken, arbeidsongeschikten en arbeidsgehandicapten. Via premies betalen werkgevers dit sociale vangnet voor hun werknemers. ‘In 2017 verzorgden we uitkeringen voor bijna 1,3 miljoen uitkeringsgerechtigden. Dat deden we volgens de regels en op tijd’, schrijft de dienst op de eigen website. Een groot en kwetsbaar goed. Het kost 1,7 miljard euro aan uitvoeringsbudget om dit vangnet in de lucht te houden.

De dienst is in naam een zelfstandig bestuursorgaan (zbo), de minister van Sociale Zaken is in de praktijk de hoogste verantwoordelijke en elke taak van het UWV is tot achter de komma vastgelegd in de wet. Begrijpelijk, want het betreft herverdeling van publiek geld, maar ook verstikkend, zegt Oscar, werkzaam bij Werkbedrijf, de afdeling arbeidsbemiddeling van het UWV. Ook hij wil niet met eigen naam in de Volkskrant. De organisatie heeft twee drijfveren, stelt hij: het imago van de minister en zelfbehoud, de ‘klant’ is daar niet een van.

‘Veilig, behoudend, risicomijdend, dat zijn de kernwoorden’, zegt hij. ‘De top is alleen bezig met: we moeten geen schade oplopen, want dan krijgt de minister vragen.’ Binnen die context bieden regels houvast; processen en procedures die kunnen worden gevolgd. De 18 duizend medewerkers van het UWV, van top tot werkvloer, opereren in een systeemwerkelijkheid waarbinnen de speelruimte klein is. Zo kon het gebeuren dat 61 Polen in de UWV-administratie op hetzelfde adres stonden.

Oscar legt uit: ‘Wij hebben hun gegevens niet om ze te controleren, maar om met ze te communiceren. Er is geen enkele rechtsgrond die iemand uitsluit van een uitkering als hij ergens anders woont dan waar hij zegt dat hij woont.

‘Juridisch is het geen item. Zwervers krijgen ook een uitkering, die kunnen met 150 tegelijk het Leger des Heils als adres opgeven, dat vinden we geen probleem. Maar zestig Polen op één adres vinden we wel een probleem? Voor het UWV is het totaal irrelevant.’

Groot contrast

‘Dit herken ik wel’, zegt Peter Heijkoop, wethouder Werk en Inkomen in Dordrecht. ‘We zien dat het UWV hierdoor in de problemen komt. Ze houden vast aan hun protocollen. Terwijl iedereen begrijpt dat zo veel Polen op één adres fraude betekent.’

Als voorzitter van de commissie Participatie van de Nederlandse Vereniging van Gemeenten (VNG) spreekt hij veel collega’s uit andere gemeenten. De samenwerking met het UWV verloopt vaak stroef, zegt hij. Dordrecht onderhoudt ‘redelijk goed’ contact met de dienst, maar elders in het land stuit volgens hem de lokale beleidsvrijheid vaak op de centraal aangestuurde uitvoeringsdienst. ‘Dan blijkt dat het een bolwerk is, heel erg top-down.’

Heijkoop schetst een groot contrast tussen de fraudeaanpak van de landelijke uitvoeringsdienst en het strenge bijstandsregime van gemeenten. Hij wijst naar de muur, richting het gebouw van de sociale dienst dat naast het stadskantoor staat. ‘We moeten streng zijn tegen fraudeurs om steun te houden voor mensen die wel recht hebben op dat vangnet. Wij kennen onze klanten in de bijstand, spreken hen regelmatig. Bij het UWV gebeurt dat veel minder vaak.’ In de regio Drechtsteden hebben gemeenten al contact met werklozen als ze nog een UWV-uitkering ontvangen, vertelt hij. ‘Dus die Polenfraude kan hier bijna niet voorkomen.’

Poortwachter

Aan de La Guardiaweg in Amsterdam torenen glazen gebouwen uit boven station Sloterdijk. Hier huist de top van het UWV. Op de tiende etage van gebouw C houdt Fred Paling kantoor, UWV’er van het eerste uur en al zijn hele werkzame leven in overheidsdienst. Hij geeft met twee medebestuursleden leiding aan de bijna 20 duizend medewerkers, verspreid over tientallen kantoren in het land: uitkeringsspecialisten, verzekeringsartsen, handhavers, ict’ers en arbeidsbemiddelaars.

Het is voorjaar, buiten regent het natte sneeuw. Paling (57, kort kapsel, ronde bril met zwart montuur) spreekt over de puzzel die zijn organisatie is, een ‘constante zoektocht naar de balans tussen middelen en wat van je wordt gevraagd in termen van dienstverlening’. Bovendien is het UWV een ‘poortwachter’ die de sociale zekerheid moet beschermen tegen grijpgrage onverlaten.

Hij noemt het ‘the story of UWV’: ‘Dat je permanent dingen tegen elkaar afweegt.’ De ene fraude tegen de andere bijvoorbeeld. De Polenfraude bleef intern niet onopgemerkt. In tien jaar tijd produceerde het UWV ‘tien tot vijftien rapporten’ over fraude door arbeidsmigranten. Maar de buitenlandse oplichters hadden geen hogere prioriteit dan andere dossiers.

Paling: ‘In de beginjaren ging het over heel weinig mensen, dan maak je er geen groot ding van. Daarnaast moeten wij een continue afweging maken waarop wij onze onderzoekscapaciteit en middelen inzetten. Achteraf gezien, als je ziet wat een maatschappelijke onrust dit geeft, had je die weging anders gemaakt.’

Van de miljarden die worden uitgekeerd, komen vele miljoenen in verkeerde handen. Tussen 2013 en 2017 legde het UWV 410 miljoen euro aan vorderingen op aan fraudeurs, meldde minister Koolmees van Sociale Zaken vorig jaar aan de Kamer. De precieze omvang van de Polenfraude is onbekend – een onderzoek loopt nog – maar waarschijnlijk betreft het enkele miljoenen. ‘Relatief gaat het nergens over’, concludeert medewerker Oscar.

Naast prioriteiten, speelden procedures een rol. De vierhonderd handhavers zijn net als hun collega’s van andere afdelingen onderdeel van het systeem dat UWV heet. De nieuwe privacywet is een extra horde. Het soepel uitkeren van miljarden en fraudebestrijding gaan moeilijk samen met strenge privacywetgeving. In de woorden van bestuursvoorzitter Paling: ‘De kunst is om die verschillende wet- en regelgeving zo te verbinden dat er een werkzame werkwijze ontstaat.’

Fragmentatie

Het UWV heeft meer geld nodig voor handhaving, vindt het UWV. ‘Hoe minder budget, hoe scherper de keuzen die moeten worden gemaakt’, waarschuwde Paling in februari toen hij in de Tweede Kamer uitleg gaf over de Polenfraude. De vraag is of meer personeel het verschil gaat maken.

Volgens ingewijden is het UWV een big data-organisatie zonder gereedschap om die data te analyseren. ‘Het UWV gebruikt ict om niets te weten van mensen’, zegt ict’er René Veldwijk tijdens een kop koffie in een Haags café met uitzicht op de Tweede Kamer, afgelopen najaar. ‘Er kan veel worden opgespoord met de data die er zijn. Maar dat gebeurt niet.’ Veldwijk bouwde vijftien jaar geleden met zijn bedrijf Ockham Groep de polisadministratie, het systeem waarin het UWV informatie over loon, uitkeringen en arbeidscontracten beheert.

Sindsdien ontpopte Veldwijk zich als luis in de pels van de uitvoeringsdienst. Meer geld is niet de oplossing, stelt hij, het systeem moet op de schop. Hij pleitte onlangs in een lange brief aan de Tweede Kamer voor scherpe keuzen. Het probleem: ‘Een vergaande fragmentatie van kennis’ binnen het UWV. ‘De divisie gegevensdiensten beheert de polisadministratie, maar gaat niet over de eigen ict. WW-functionarissen zien alleen WW-berekeningen. Handhaving volgt fraudesignalen op, maar zoekt niet structureel naar fraudepatronen in de systemen.’

Terug naar het wegrestaurant, waar werknemer Evert eenzelfde beeld schetst. ‘Onze analyseomgeving kan alleen momentopnamen maken, er rolt hooguit een plat pdf’je uit. Wat je wilt is een systeem dat signalen geeft: ‘Piep, piep, rood lampje, let op!’ Dat hebben we gewoon niet.’

UWV IN ZWAAR WEER - EEN VIERDELIGE SERIE

Deel 1: Werken bij het UWV: vast in een web van protocollen

Hoe kan het dat het UWV fraudeurs in het vizier heeft, maar de oplichters toch lange tijd met hun praktijken kunnen doorgaan? Het antwoord zit verscholen in ‘het systeem’, dat een geheel eigen logica kent.

Deel 2: Het UWV, een door de politiek gecreëerd monster

De Tweede Kamer reageert met grote verontwaardiging op elk incident bij het UWV. Maar welke rol spelen Kamerleden zelf? Hun honger naar de perfecte uitvoeringsdienst is amper te stillen.

Deel 3: De ict-vernieuwing bij het UWV blijkt hindernisparcours voor gevorderden

Hoe kan de uitkeringsinstantie UWV voorkomen dat de grootste ict-vernieuwing uit haar bestaan een chaotisch, miljoenen verslindend project wordt? De signalen zijn verontrustend.

Deel 4: Het Werkbedrijf, waar alle problemen van het UWV samenkomen

De werkbemiddelaars van het UWV zijn hulpverlener en politieagent ineen. Met zachte en tegelijkertijd harde hand moeten zij werklozen richting werk begeleiden. Is deze taak bij het logge UWV in goede handen?

Interview: Een half jaar zoeken naar de nuance achter het UWV-drama

Economieverslaggever Joost de Vries dook met freelance collega Mira Sys in de wereld van het UWV. Ze maakten een vierdelige reeks over de problemen bij de uitvoeringsdienst. ‘Ik word niet boos tijdens het schrijven. Ik denk niet: wat een schande dat dit gebeurt.’ Onze verslaggevers blikken terug op hun onderzoek.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden