Wederopbouw is minder sexy dan oorlog

Voor de wederopbouwers van Irak liggen de lessen voor het oprapen. 'Geen markteconomie zonder rechtsstaat.' En: 'Het getuigt van grote naïveteit om te denken dat je democratie even regelt.'..

Wat was de herinrichting van de Westerse wereld eigenlijk simpel na de Tweede Wereldoorlog. Eén vijand, één winnnaar, één zak met geld.

Ruim 13 miljard dollar Marshall- en andere hulp bracht West-Europa op de been, transformeerde West-Duitsland tot een democratie en tot Europa's economische motor en toverde Japan om in het op één na rijkste land ter wereld. Alles onder Amerikaanse regie.

'Geen gedoe met over elkaar struikelende donoren en hun botsende agenda's, geen stoet hulporganisaties, geen etnische breuklijnen', somt Joost Lagendijk, Groen Linkser en Balkan-expert in het Europees Parlement, haast verlangend op. 'Ja, het was eenvoudiger toen.'

Nee, dan nu. Wederopbouwen is evenwichtskunst. Ook straks in Irak, zo leert het afgelopen decennium. Ervaringsdeskundigen in Kosovo, Bosnië, Cambodja, Afghanistan, Oost-Timor, Haïti en tientallen andere landen die middenin de transitie naar een democratische markteconomie zitten, delen één ervaring: het duurt lang. 'Zo'n twintig jaar', zegt Matthew Shinkman, Bosnië-specialist bij de Britse denktank Economist Intelligence Unit. 'Minstens.'

De struikelblokken zijn groot en talrijk. Neem het herstel van de economie. Op de Balkan wordt al sinds halverwege de jaren negentig gepoogd op de ruïnes van centraal geleide planeconomieën een moderne markteconomie te bouwen. Maar de werkloosheid blijft torenhoog, investeerders blijven weg. Afghanistan had niet eens een economie. De uitdaging in Irak is net zo groot: daar zijn privé-initiatief en investeringen gesmoord in twintig jaar oorlog.

Neem de lange weg naar herstel van de democratie, vaak in landen waar ervaring met democratie naar westerse snit ook vóór het conflict dun gezaaid was. Onlangs noemde het Amerikaanse Council of Foreign Relations de Balkan, na jaren wederopbouw, nog 'een kruitvat met hoge werkloosheid, criminele bendes, corruptie en etnische spanningen in Bosnië, Servië en Macedonië'.

In Haïti, dat de Amerikanen in 1994 binnenvielen 'om de democratie te herstellen', regeren chaos en armoede als vanouds.

Neem de spaghetti van donoren en hulpverleners, die tot inefficiëntie kan leiden. In Cambodja liepen vóór het vredesakkoord van 1991 'vijf à tien' niet-gouvernementele organisaties (ngo's) rond, schat Jeroen Zeeuw, conflictdeskundige bij Instituut Clingendael. 'Nu ruim tweehonderd.'

Bij de herbouw van de Balkan deden zoveel partijen mee, dat een speciaal coördinatiemechanisme nodig was om het overzicht te herkrijgen. 'En in Oost-Timor hebben ze zelfs ngo's weggestuurd, omdat het te gek werd', vertelt historicus en Afghanistankenner Willem Vogelsang.

Neem het gebrekkige geheugen van 'de internationale gemeenschap'. Na de eerste grote donorconferentie, meestal met veel tamtam omgeven, ebt de aandacht rap weg. 'In Bosnië zie je de geldstroom uit het buitenland elk jaar verder krimpen', zegt Shinkman. 'Hetzelfde gebeurt in Afghanistan. Hetzelfde gaat gebeuren in Irak.'

Want wederopbouw is taai, moeilijk, langdurig en niet sexy. Paddy Ashdown, de Hoge Vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap in Bosnië waarschuwde er onlangs voor in de Britse krant de Guardian: winnen van de oorlog is geen kunst. 'Winnen van de vrede wel.'

En dan heeft de Balkan nog geluk, denkt Lagendijk. 'De Europese Unie heeft er belang bij deze enclave in haar gebied te pacificeren. Maar in Afghanistan en straks Irak zal de neiging om een school te bouwen en weer weg te wezen, groter zijn.'

Want, nog zo'n struikelblok: neem het geld. Oorlogvoeren werd steeds goedkoper als percentage van het nationaal inkomen. Maar vredeshandhaving werd duurder. Volgens het Congressional Budget Office, het rekeninstituut van het Amerikaanse Congres, kost een vredessoldaat 250 duizend dollar per jaar. Een beetje vredesleger van 100 duizend man kost dus 25 miljard dollar per jaar.

Vaak zijn die vredeslegers jaren ter plekke. In Korea heeft Amerika nog altijd 30 duizend soldaten.

Geld voor wederopbouw wordt vaak bijeengesprokkeld op grote donorconferenties waar spectaculaire bedragen uit komen rollen: 2,4 miljard euro voor de Balkan, 4 miljard euro voor Afghanistan.

'Maar er zitten grote gaten tussen deze toezeggingen en de daadwerkelijke overboekingen', zegt Zeeuw. 'Veel geld komt nooit aan. Soms wordt er gewoon een ander etiket geplakt op geld dat allang was toegezegd.'

Of er een donorconferentie komt voor Irak, is overigens niet duidelijk. Veel projecten zijn al toebedeeld aan Amerikaanse bedrijven. Lagendijk: 'Dan krijg je een conferentie waar de losers op de kruimels kunnen intekenen. Dat wordt niks.'

Neem nóg een voetangel: de fixatie van veel donoren op de makkelijkste en stoerste fase, de fysieke wederopbouw van wegen en bruggen. Zichtbare projecten waar een vlag op kan wapperen.

Toen in 2000 de donorconferentie voor de Balkan werd gehouden in Brussel, wilde elke donor er 'minstens een brug' uit slepen.

Natuurlijk, fysieke wederopbouw is belangrijk, erkent iedereen. 'In Kosovo hing de waterleiding met plakband aan elkaar', zegt Lagendijk. 'Dan is het erg fijn voor het draagvlak van de aanwezige buitenlanders als dankzij hun weer water uit de kraan komt.'

In Afghanistan wordt nu de weg tussen Kabul en Kandahar geasfalteerd. 'Vijfhonderd kilometer kuilen. Ik heb vorig jaar veertien uur over die weg gedaan', vertelt Vogelsang.

Crucialer echter is fase twee, de 'zachte' wederopbouw, waarin het vertrouwen en de rechtsstaat moeten worden hersteld. Rechters en politie-agenten moeten worden getraind, ambtenaren geassisteerd. Minder zichbaar, minder sexy, en vaak de taak van Europa. Omdat Europa dat heel erg goed kan, denkt Lagendijk. 'Amerikanen noemen dat ramen lappen.'

Vogelsang moet grinniken om die verklaring. 'Och, het Europese snobisme: militair stellen we niks voor, maar we zijn slimmer en kunnen zo goed omgaan met vreemde culturen. Je kunt ook zeggen: de zachte wederopbouw is het enige wat Europa rest.'

Toch, die zachte fase twee is cruciaal. 'Als daarin fouten worden gemaakt, laait het conflict zo weer op', zegt Zeeuw. Van de conflicten laait 30 procent na tien jaar weer op, citeert hij uit onderzoek, omdat de grondoorzaken niet zijn aangepakt na de oorlog. Zeeuw: 'Het getuigt van grote naïveteit om te denken dat je een democratische staat even kunt opbouwen.'

Neem het volgende struikelblok: de verschillen in aanpak, ideologie zo je wilt. In Afghanistan sturen de Amerikanen nu zogeheten Provincial Rescue Teams op pad, hulpverleners vergezeld van militairen die opbouwwerk doen. Europa vindt dat eigenlijk niet kunnen: hulpverleners met militairen op weg sturen. 'De Europese hulpverleners zelf willen het ook liever niet', zegt Lagendijk. 'Ze vrezen te woren geïdentificeerd met militairen.'

Neem ook de mistige agenda's. 'Het fundamentele probleem is dat de wederopbouwers vaak niet helder voor ogen hebben wat het doel is van de wederopbouw', zegt Shinkman. 'Maar voordat je überhaupt begint met wederopbouwen, moet je weten wat je wilt. Wil je gaten in de weg opvullen en daarna naar huis? Of wil je serieus een democratie en een markteconomie opbouwen? Dan heb je een intelligent plan nodig.'

En dat plan, daar ontbreekt het vaak aan.

Zo'n plan voorziet in het opzetten van een interimbestuur, ontwapenen van de strijdende partijen, en, het allerbelangrijkste, het optuigen van een rechtsstaat.

'Zonder rechtsstaat geen economie', zegt Lagendijk. 'Je kunt geen markteconomie opbouwen en investeerders aantrekken als je er niet voor zorgt dat eigendom beschermd is door een integere rechterlijke macht, en als ondernemers er niet van op aan kunnen dat ze hun recht kunnen halen als een klant er zonder betalen vandoor gaat.'

Dát was de grootste fout in Bosnië, later herhaald in Kosovo, stelde Asdown in de Guardian. Te weinig fixatie op de rechtsstaat. 'Verkiezingen zijn voor later', beaamt Shinkman. 'Op de Balkan wilde men per se snel verkiezingen. Maar als alles nog in puin ligt en de rechtsstaat nog niet hersteld is, vermag een regering heel weinig. Kiezers raken dan vreselijk teleurgesteld. Als je in zeven jaar tijd zes keer naar de stembus hebt moeten gaan, dan is die nieuwe vrijheid plotseling helemaal niet zo leuk meer.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden