Wat de missie ‘die gedoemd was te mislukken’ opleverde – en ons kan leren

De Nederlandse militairen verlaten Mali per 1 mei. Daarmee eindigt de deelname aan een veiligheidsmissie die volgens velen al bij voorbaat tot mislukken was gedoemd.

Het is gedaan, het is volbracht. Vijf jaar na het sturen van meer dan vierhonderd militairen voor deelname aan de VN-operatie Minusma in Mali begint Nederland op 1 mei aan de terugtrekking. Nederland verloor er vier militairen, twee in een helikoptercrash, twee na een mortierincident dat pijnlijk aan het licht bracht hoezeer Defensie in alle geledingen is uitgehold.

_{Wilt u dit verhaal liever beluisteren? Hieronder staat de door Blendle voorgelezen versie.}

Maar wat is precies volbracht? En waartoe? Betrokkenen en experts beantwoorden die vragen verschillend, maar over één ding lijken ze het eens: de besluitvorming over Nederlandse deelname aan militaire missies is niet transparant, de motieven zijn vaker van politiek-diplomatieke aard dan wordt toegegeven, en inzake relatief kleine militaire bijdragen voor een relatief korte duur zijn de doelen in het operatiegebied niet realistisch.

Niet meer doen dan? Minister van Defensie Ank Bijleveld zegt, ook omdat zelfs de zogeheten basisgereedheid van de krijgsmacht nog niet op orde is, dat de prioriteit meer komt te liggen bij Art. V-taken binnen de Navo, oftewel verdediging van Navo-grondgebied, en taken binnen het koninkrijk.

Dieuwertje Kuijpers, die aan de VU promoveerde met een onderzoek naar het risicogedrag van regeringen tijdens militaire interventies, begrijpt dat wel: ‘Het gaat er nu om de basisgereedheid van de krijgsmacht op orde te krijgen. Ik weet niet of er wel de luxe is om verder te gaan dan dat.’

Die conclusie gaat sommigen ook weer te ver: een voormalig topambtenaar van Defensie wijst erop dat juist missies als in Uruzgan en nu in Mali het type vaardigheden vergen waarmee je in de toekomst uit de voeten kunt om veiligheid en stabiliteit te creëren. ‘Het zou zonde zijn als we vanwege die Navo-taken in Europa deze expertise weer kwijtraken. En bovendien: we kunnen nu wel een tankbataljon optuigen, maar dan doen we weer van alles een beetje.’

Kuijpers is een van de grootste critici van de Mali-missie en van de motieven om er überhaupt heen te gaan. ‘Bij Mali is de grote vraag: in hoeverre raakt dit Nederland? Er zijn genoeg landen dichterbij, zoals Libië, waar de situatie ook niet echt op orde is. Dus waarom Mali? Het was altijd duidelijk dat er ook andere belangen speelden, zoals die van Bert Koenders (de latere minister van Buitenlandse Zaken, die in 2013 hoofd van Minusma was, red.) en de Nederlandse wens een tijdelijke zetel in de VN-Veiligheidsraad te bemachtigen. Iedereen zag het maar deed alsof het er niet was. Dat heeft veel kritiek opgeleverd.’

Lilianne Ploumen (PvdA) denkt daar heel anders over. Ze is nu Tweede Kamerlid, maar destijds was ze als minister van Ontwikkelingssamenwerking een van de ondertekenaars van de zogeheten ‘Art. 100-brief’ waarin de regering uitlegde waarom ze troepen stuurde. ‘De missie heeft ervoor gezorgd dat het land niet totaal is ondergelopen door jihadi’s. Het nationaal belang aan het begin van de missie was behoorlijk evident, zeker met de opkomst van IS destijds.’

Ze krijgt bijval van VVD-Kamerlid Sven Koopmans, die als VN-onderhandelaar in Mali zat van maart tot juni 2013. ‘De Fransen hadden Al Qaida net teruggedrongen. Maar ze zaten er nog steeds. Op vier uur vliegen van Nederland. Dus het was volstrekt logisch dat Frankrijk aan Nederland om hulp vroeg. Ik denk nog steeds dat het een waardevolle bijdrage is geweest.’

De VN-missie ontstond in 2013 nadat Franse troepen in hun voormalige kolonie hadden ingegrepen om de chaos een halt toe te roepen. Een opstand van goedbewapende Toeareg-rebellen die uit Libië waren teruggekomen na de val van Kadhafi had in Mali vooral jihadistische groeperingen wind in de zeilen gegeven – en het midden en noorden van het uitgestrekte land compleet buiten de greep van de officiële autoriteiten geplaatst.

Het Franse optreden tegen de jihadisten was effectief op korte termijn. Maar terwijl de VN in de jaren erna Minusma optuigde met vooral Afrikaanse troepen en de Fransen zelf een antiterroristische operatie begonnen in het hele Sahel–gebied (met minder manschappen dan eerst), bleken de problemen groter en complexer dan aanvankelijk werd gehoopt.

Na zes jaar VN-vredeshandhaving in het land is Minusma nu de dodelijkste VN-missie ter wereld, met tot dusver 195 omgekomen militairen. Er is een vredesproces, maar in VN-rapporten moet je met een grote loep zoeken naar enige vooruitgang. De Franse brigadegeneraal Marc Ollier, die tot midden vorig jaar commandant was van de missie, sprak over gewapende groepen die zich ‘overdag aan het vredesproces houden, maar ’s avonds terroristen zijn’.

Ondertussen wordt de instabiliteit groter – en verspreidt deze zich naar buurlanden – en neemt het geweld toe. Vorige maand werden in één dorp in centraal Mali nog 160 mensen, onder wie talloze vrouwen en kinderen, gedood. De massaslachting werd niet opgepikt door de wereldpers, maar is onderdeel van een spiraal van geweld die volgens secretaris-generaal van de VN António Guterres een ‘ongeëvenaard niveau’ heeft bereikt.

Nut

Wie deze sombere feiten tot zich neemt, ontsnapt niet aan de vraag naar het nut van de missie. Een van de belangrijkste redenen voor deelname was het Franse verzoek.

Luitenant-generaal b.d. Ton van Loon (die tot 2013 commandant was van het Eerste Duits-Nederlandse Legerkorps) zegt: ‘Frankrijk stond heel erg alleen. En steun leveren aan een bondgenoot is sowieso verstandig, maar in dit geval was het dat zeker omdat de ontwikkelingen in Afrika invloed op ons hebben.’ Maar in de zogeheten ‘Art. 100-brief’ van november 2013, waarin het regeringsbesluit om mee te doen aan de VN-missie wordt toegelicht, komt onder het kopje ‘gronden voor deelneming’ Frankrijk niet ter sprake. Wel is er tekst en uitleg over de Europese verantwoordelijkheid voor veiligheid dicht bij huis, waar de VS steeds minder aan zullen doen. Over smokkelroutes en broedplaatsen van extremisme en, om de linkse partijen mee te krijgen, de befaamde, geïntegreerde ‘3D-benadering’ en ‘solidariteit met de burgerbevolking van Mali’. Maar geen woord over bijstand aan bondgenoot Frankrijk of het doel de rechtsorde te versterken middels een tijdelijke zetel in de Veiligheidsraad.

Oud-bevelhebber van de strijdkrachten Dick Berlijn: ‘Wij in het Westen hebben bij dit soort missies veel moeite eerlijk te zijn over onze motieven. En als we meedoen, verklaren we bij vertrek de overwinning. Het lijkt soms een toneelstuk. Natuurlijk is de impact van deze missie op de lange termijn niet groot. Dat kan alleen als je een langdurig commitment hebt, en dat hebben wij niet.’

Maar volgens Dick Zandee van het Instituut Clingendael zou totale transparantie over de motieven voor deelname ‘het draagvlak onder de Nederlandse bevolking aantasten’. Want valt het te verkopen dat militairen moeten sneuvelen omdat Nederland toevallig weer eens in de VN-Veiligheidsraad wil zitten?

Het argument dat Mali ‘te ver’ is om de Nederlandse veiligheid te raken, wordt door weinig defensie-experts gedeeld. De EU is de afgelopen jaren steeds actiever geworden met niet-militaire programma’s die uiteindelijk beogen de smokkelaars de wind uit de zeilen te nemen en de beweging van extremisten en economische migranten richting Europa af te remmen. Dat het vrij spel bieden aan mensensmokkelaars en gewelddadige bewegingen in de Sahel raakt aan Europese, en indirect ook Nederlandse veiligheidsbelangen, valt volgens velen wel aannemelijk te maken.

Onvoldoende

Moeilijker is het de operatie te rechtvaardigen vanuit strikt militaire logica. Hoe belangrijk die is, leerde de Nederlandse politiek in het Srebrenica-drama van 1995 – toen op pijnlijke wijze duidelijk werd dat goede bedoelingen niet volstaan in militaire operaties. Sindsdien wordt beter gekeken naar de effectiviteit en haalbaarheid van de missies, het verband tussen doel en middelen. En op dit wezenlijke punt geven weinigen de Mali-missie een voldoende – ook al roemt iedereen het functioneren van de Nederlandse eenheid die inlichtingen moest verzamelen. ‘Die eenheid is van hoge kwaliteit maar heel klein, de omvang ervan was veel te klein voor zo’n enorm land als Mali’, zegt Dick Zandee.

Hij wijst erop dat het hele besluitvormingsproces steeds meer gaat rammelen, en dat begint al bij de mandatering van de VN-missies. ‘Die is nog altijd gericht op nationale staten, terwijl het overduidelijk is dat de problemen die je bestrijdt een grensoverschrijdend karakter hebben.’

Maar het voornaamste falen vooraf is volgens hem gelegen in een onvoldoende scherpe afweging tussen doelen en middelen. Dat heeft veel frustratie onder militairen opgeleverd, uitmondend in de klacht in 2016 van Jelte Groen, commandant van het Korps Commandotroepen, dat de troepen ‘onder hun niveau’ werkten. De missie werd voortgezet, zij het zonder ondersteuning van de Apache-gevechtshelikopters, waardoor je nog meer vraagtekens kon plaatsen bij de effectiviteit.

Wat volgens Zandee ook niet meezat in de ‘stroperige VN-missie’ was het ondermaatse niveau van de grotendeels door Afrikaanse landen geleverde troepen en het feit dat de inlichtingen die de Nederlandse militairen verzamelden ‘hogerop in de VN-lijn’ niet werden gebruikt. ‘Officieel is Minusma een missie onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, wat betekent dat er fors mag worden opgetreden. Maar in de praktijk probeerden de leiders van die VN-missie, die met alle partijen om tafel zaten, toch neutraliteit uit te stralen. En deden ze dus niets met die door Nederland verzamelde inlichtingen.’

Van Loon erkent dat veel militairen ‘met zeer matige ervaringen’ zijn teruggekomen. Hij schaart de Mali-missie onder wars of choice. ‘We hoeven eigenlijk niet, we doen maar een beetje. Consequent doorpakken blijft lastig. De missie is te klein om een verschil te maken. Als je het echt serieus neemt, stuur dan meer middelen, probeer niet altijd voor een dubbeltje op de eerste rang te zitten.’ Maar dat is, gemeten naar de afgekalfde defensiebudgetten, wat Nederland de afgelopen kwart eeuw heeft gedaan. In theorie bestaat de kans dat Nederland vaker in dit soort missies terecht zal komen, waarin het politieke belang van het meedoen zwaarder weegt dan de militaire effectiviteit.

In theorie – want de omgeving is veranderd sinds het begin van de Mali-missie. De Russische annexatie van de Krim en de nog altijd bestaande oorlogssituatie in Oekraïne dwongen de Navo tot een terugkeer naar taken die te maken hebben met collectieve verdediging, vooral in de directe buurlanden van Rusland. Deze taken, samen met de bestaande taken van de krijgsmacht in het koninkrijk, zullen de komende jaren wellicht weinig ruimte laten voor missies van het type Minusma.

Toch blijft generaal Van Loon ervan overtuigd dat Nederland – en andere Europese landen – in de toekomst niet weg kunnen lopen voor de toenemende instabiliteit in westelijk Afrika. ‘Dat is echt in ons eigen veiligheidsbelang.’ Ook Koopmans vindt dat de Nederlandse deelname toen terecht was. ‘Uiteindelijk gaat het om het bestrijden van terrorisme en het tegengaan van illegale immigratie. Was het afdoende? Daar kun je nooit een volledig antwoord op vinden.’