'Waarom zou het tribunaal niet mogen wat elke staat wél mag?'

Hoe voortvarend zal het beoogde internationaal tribunaal kunnen optreden? Die vraag vormt de inzet van langdurig getouwtrek in Rome. Voorstanders van een krachtig strafhof verzuchten: liever geen tribunaal dan een zonder tanden....

Van onze verslaggever

Rob Vreeken

ROME

Wie mag straks zaken aanbrengen bij het internationaal strafhof? En hebben de rechters instemming van de betrokken staten nodig voor ze aan het werk kunnen? Dat zijn de kernvragen waarop de vijfweekse ICC-conferentie in Rome een antwoord moet vinden.

Een grote groep democratische landen pleit voor een sterk hof met een onafhankelijke aanklager. De andere groep is eigenlijk geen groep. Deze staten hebben gemeen dat zij het hof aan banden willen leggen. Maar over de manier waarop lopen de meningen uiteen. Vaak staan juist de 'dwarsliggende' staten recht tegenover elkaar.

Veel van de huiverige landen eisen een instemmingsrecht als veiligheidspal tegen het risico van een al te bemoeizuchtige rechtbank. In de meest vergaande variant zou én het land waar het misdrijf is gepleegd moeten instemmen met een rechtszaak, én het land waartoe de dader behoort, én het land waar hij verblijft, én het getroffen land.

Tegenstanders van het instemmingsprincipe noemen dit een anachronisme: voor genocide en misdrijven tegen de menselijkheid bestáát al universele jurisdictie. Ofwel: elke staat, ook als die niet betrokken is, mag de daders berechten. 'Waarom zou het hof niet mogen wat elke individuele staat wel mag?', vraagt Jelena Plejic, juridisch coördinator van de ngo-coalitie in Rome, zich hardop af. 'Dat zou betekenen dat het internationaal recht een grote stap terug zet. Dan hebben wij liever géén strafhof.'

'Erkenning van het instemmingsrecht zou voor ons Bosniërs zelfs beledigend zijn', zegt Muhammed Sacirbey, die in Rome Bosnië vertegenwoordigt. Bosnië is een van de weinige landen die nu al verplicht aan een tribunaal zijn onderworpen. 'Het zou betekenen dat wij een strengere hand nodig hebben dan de rest van de wereld.'

India is bij uitstek een land dat waarborgen eist tegen de macht van het hof. 'Wij zijn in elk geval van plan om vast te blijven houden aan een instemmingsrecht voor de staat waar het misdrijf is begaan', zegt P.S. Rao, lid van de Indiase delegatie. 'Het hof is op zichzelf al een nieuw verschijnsel. Daarom moeten we niet te hard van stapel lopen.'

Bezwaar heeft India verder tegen het opnemen van binnenlandse conflicten in het statuut. 'Het hof moet zich alleen bemoeien met internationale gewapende conflicten', zegt Rao. 'Wij zijn tegen inmenging in binnenlandse aangelegenheden.'

Ongetwijfeld heeft de opstelling van de Indiërs ook te maken met gewapende opstanden als die in Kasjmir. Maar voor de 'gelijkgezinden' en voor de Verenigde Staten is het een onaanvaardbaar standpunt: de meeste oorlogen vandaag de dag zijn immers binnenlandse conflicten.

In één opzicht is India, net als andere ontwikkelingslanden, juist tegen beperking van vrijheid van de aanklager: daar waar de Veiligheidsraad in beeld komt. 'De Veiligheidsraad is een politiek orgaan', zegt Rao. 'Die mag zich niet met het hof bemoeien. Politiek en rechtspraak moeten gescheiden blijven.'

Een extra argument is hoofdstuk VII van het VN-handvest; dat handelt over dwangmaatregelen, zoals in Joegoslavië en Irak. Als de Veiligheidsraad een zaak aanbrengt bij het strafhof, kan hij dat doen onder hoofdstuk VII. Het instemmingsrecht van staten vervalt dan automatisch.

Bemoeienis van de Veiligheidsraad met het strafhof wordt bepleit door de permanente leden - de Britten uitgezonderd. Zij vinden dat het aanbrengen van zaken bij het hof is voorbehouden aan de Veiligheidsraad en aan deelnemende staten. De aanklager mag niet op eigen houtje onderzoek doen.

'Ons standpunt wordt verkeerd uitgelegd', aldus een Amerikaanse zegsman. 'We zijn niet tegen een onafhankelijke aanklager, maar tegen een zelf-initiërende. De Veiligheidsraad klaagt geen individuen aan, maar brengt een situatie onder de aandacht van de aanklager. Die zoekt vervolgens onafhankelijk uit welke misdrijven zijn gepleegd en wie de daders zijn.'

De Verenigde Staten, China, Rusland en Frankrijk willen bovendien met hun vetorecht een kwestie bij het hof kunnen tegenhouden als die al op de agenda van de Veiligheidsraad staat. Critici zeggen dat de 5-min-1 eigenlijk een 'permanent ad hoc-tribunaal' op het oog hebben.

Het grote probleem van de conferentie in Rome is dat al deze kwesties - rol van de V-raad, mandaat van de aanklager, instemmingsrecht, omschrijving van misdrijven - met elkaar samenhangen, zowel juridisch als onderhandelingstechnisch.

Zo hebben de Amerikanen geen uitsluitsel gegeven over het instemmingsrecht, hoewel ze er op zichzelf niet gelukkig mee zijn. 'De VS willen liever één veto dan 160 veto's', zegt Steven Gerber van de ngo-coalitie. Het instemmingsrecht is voor de Amerikanen - en dat geven ze ruiterlijk toe - een uiterste redmiddel voor het geval zij niet tevreden zijn over de rol van de aanklager en de Veiligheidsraad.

Maar omgekeerd zullen veel Derde-Wereldlanden juist hardnekkig vasthouden aan het instemmingsrecht en aan het schrappen van de interne conflicten, indien de Veiligheidsraad een grote stem krijgt. Op die manier staan twee groepen dwarsliggers lijnrecht tegenover elkaar.

Op sommige onderdelen zijn compromissen denkbaar. Zo heeft Singapore een omgekeerd veto geopperd. De Veiligheidsraad kan besluiten behandeling van een zaak door het hof uit te stellen. Maar het vetorecht betreft dan het besluit tot uitstel - niet dat tot vervolging. Met andere woorden: voor uitstel is unanimiteit in de V-raad nodig.

De permanente leden hebben nog niet definitief nee gezegd tegen de Singapore-variant. Maar tussen wél en géén instemmingsrecht lijkt geen gulden middenweg denkbaar. 'Ik zie niet hoe de juridische theorie daar een compromis kan bieden', zegt Jelena Pejic.

Algemeen wordt erkend dat een oplossing alleen mogelijk is met een grote uitruil van standpunten, een samenhangend pakket dat de pijn verdeelt. Maar suggesties over de inhoud van zo'n pakket doen, nu ruim drie van de vijf weken zijn gepasseerd, in Rome nog geenszins de ronde.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden