Analyse

Waarom de kritiek op planbureaus propaganda is

De energierekening valt hoger uit, en dus werd het planbureau dat de cijfers leverde bekritiseerd. Politici en lobbyisten trekken rapporten van planbureaus snel in twijfel. Niet omdat ze onbetrouwbaar zijn, maar omdat ze onwenselijk zijn, analyseert Yvonne Hofs.

Beeld Rhonald Blommestijn

Op de site van boerenvakblad Boerderij staat sinds woensdag een nieuwsbericht onder de kop ‘Politiek bezorgd over betrouwbaarheid PBL’. Het artikel begint met de vaststelling dat het Planbureau voor de Leefomgeving ‘fouten heeft gemaakt bij het berekenen van de nieuwe energierekening’ en dat die fouten de ‘discussie’ over de betrouwbaarheid van het instituut flink aanwakkeren. Daarmee wekt het artikel de suggestie dat er al enige tijd in brede kring getwijfeld wordt aan de kwaliteiten van het PBL.

Vervolgens parafraseert Boerderij de landbouwwoordvoerder van het CDA in de Tweede Kamer, Jaco Geurts. ‘Geurts bevestigt dat het vertrouwen in de PBL-rapporten minder is geworden. Dat geldt ook voor de landbouwrapporten, zoals over het mestbeleid. PBL paste eerder de publicatie over het effect van de veehouderij op het klimaat ook enigszins aan, na kritiek van Stichting Agri Facts.’

Propaganda

Dit artikel is een schoolvoorbeeld van als journalistiek vermomde propaganda. Het illustreert – onbedoeld – ook het belang van onafhankelijke onderzoeksinstituten als de drie planbureaus. Zij doen beleidsonderzoek waarvan de uitkomsten – met dank aan hun wettelijk verankerde onafhankelijkheid – niet of veel minder geregisseerd kunnen worden door de opdrachtgever (meestal een ministerie, met een politicus als eindverantwoordelijke).

Waarom is het propaganda? Omdat het wetenschappelijk onderzoek dat politiek onwelgevallige resultaten oplevert zwartmaakt. Omdat het de werkelijkheid verbuigt in de richting van een opportunistische lobbyboodschap. In dit geval luidt die: ‘De bijdrage van de veeteelt aan het klimaatprobleem wordt schromelijk overdreven en de PBL-rapporten die het tegendeel aantonen deugen niet.’ De onderschatting van de energierekening was niet de fout van het PBL, zoals het artikel stelt. Minister Wiebes (VVD) en staatssecretaris Keijzer (CDA) van Economische Zaken lichtten de Kamer verkeerd voor op basis van een verouderde PBL-raming waarvan zij wisten dat die – mede doordat het kabinet de energiebelastingen nadien heeft verhoogd – schromelijk achterhaald was. Desondanks richtte de Tweede Kamer zijn kritiek niet zozeer op Wiebes en Keijzer, maar op het PBL.

Geen enkel instituut is boven alle kritiek verheven, dus ook de drie planbureaus niet. Het valt wel op dat die kritiek nogal vaak gebezigd wordt door politici en lobbyclubs die niet gelukkig zijn met de resultaten van hun analyses. Deze week zaten die aan beide kanten van het politieke spectrum. Zo grijpt GroenLinks de rel rond het PBL aan om te betogen dat het instituut de Nederlandse CO2-uitstoot in zijn berekeningen onderschat. Het kabinet moet daarom veel meer klimaatmaatregelen nemen dan de doorrekening van het Klimaatakkoord straks suggereert, waarschuwt de partij van Jesse Klaver geheel in lijn met het eigen partijprogramma. Het CDA en de VVD willen de aandacht afleiden van hun eigen desinformatie verstrekkende bewindslieden en hebben er daarnaast belang bij het PBL een toontje lager te laten zingen. Want als die doorrekening niet meer is dan een natte vinger in de lucht, hoeft het kabinet het resultaat niet zo serieus te nemen en mag het straks wel een onsje minder met dat (door hun achterban gehate) klimaatbeleid.

Invloed

Het Centraal Planbureau (CPB, werkterrein: economie en financiën), het Planbureau voor de Leefomgeving (ruimtelijke ordening, milieu en energie) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP, zorg, onderwijs, sociale zekerheid en migratievraagstukken) hebben veel invloed, omdat een groot deel van het regeringsbeleid op hun onderzoek stoelt. Het oudste planbureau, het CPB, is het invloedrijkst. Alle rijksbegrotingen nemen de koopkracht- en economische ramingen van het CPB als leidraad. Het PBL was vrij onzichtbaar totdat klimaatbeleid hoog op de politieke agenda kwam te staan. Het jonge rekeninstituut heeft aan gezag gewonnen nu het PBL jaarlijks de gegevens mag aanleveren waarop het kabinet zijn klimaatbeleid moet baseren.

Dat de Nederlandse planbureaus min of meer een monopolie hebben op het doen van beleidsonderzoek voor de rijksoverheid, is vrij uniek in de wereld. In de meeste westerse landen verrichten ministeries zulk onderzoek zelf, of besteden ze het uit aan commerciële instituten. Die monopoliepositie staat daarom nogal eens ter discussie. Sinds de oprichting van het CPB in 1945 hebben economen en politici in Nederland geregeld de vraag opgeworpen of het CPB niet te machtig is. Zo zouden de rekenmodellen die dat planbureau gebruikt te weinig rekening houden met nieuwe economische inzichten en zich te eenzijdig focussen op economische groei en het begrotingssaldo.

Voormalig VVD-leider Frits Bolkestein vond dat het Centraal Planbureau beter kon worden opgeheven. Bolkestein pleitte voor het Duitse systeem. Het ministerie van Financiën maakt daar zijn eigen macro-economische analyses. Daarnaast zijn er vijf Duitse instituten die jaarlijks gezaghebbende economische analyses produceren die invloed hebben op het regeringsbeleid. Het is beter om bij het maken van beleid niet afhankelijk te zijn van één instelling en één rekenmodel, vond de liberale leider. Het Duitse systeem heeft echter als nadeel dat politici opportunistisch gaan ‘winkelen’ in de onderzoeksrapporten. Ze kiezen de uitkomst die hen het beste bevalt. De Duitse rekeninstituten zijn ook niet allemaal onafhankelijk, sommigen zijn gelieerd aan een politieke partij.

Beeld Rhonald Blommestijn

De Europese Commissie deed in 2004 onderzoek naar het begrotingsbeleid in EU-landen. De uitkomst was dat de drie lidstaten die beschikten over een onafhankelijk rekeninstituut, waaronder Nederland, de economische ontwikkelingen het accuraatst voorspellen. Landen die deze analyses door een ministerie laten maken, en dus onder directe politieke aansturing, zijn consequent te optimistisch in hun ramingen. Hoe rooskleuriger de economische verwachtingen zijn, hoe meer ruimte er is voor lastenverlichting en hoe minder de regering hoeft te bezuinigen. Dat is natuurlijk een politiek prettige uitkomst.

Ook Eduard Bomhoff, bekend econoom en later LPF-minister in het eerste kabinet-Balkenende, probeerde het CPB de nek om te draaien. Toen dat niet lukte, richtte hij zijn eigen concurrerende planbureau op, het Nyfer-instituut. Dat zou onafhankelijker, dus betere analyses produceren dan het CPB, beloofde Bomhoff. Het tegendeel bleek het geval. Nyfer was voor zijn financiering afhankelijk van commerciële opdrachtgevers en bewees keer op keer dat het spreekwoord ‘wiens brood men eet, diens woord men spreekt’ ook opgaat in de onderzoekswereld. Zo kwam Nyfer met een lyrisch rapport over de haalbaarheid van de Zuiderzeelijn. Dat rapport was besteld door treinenfabrikant Siemens, die een grote opdracht in het verschiet zag liggen. Het CPB liet in een eigen rapport geen spaan heel van het zweeftreinproject.

Gevaren van wetenschappelijk onderzoek onder politiek toezicht

Het CPB en de andere planbureaus hebben hun – relatieve – onafhankelijkheid en daarmee hun waarde vaak genoeg bewezen door conclusies te presenteren die politiek en bestuurlijk slecht vielen. Zo waarschuwde het CPB dat de Betuwelijn niet rendabel zou zijn. De goederenspoorlijn kwam er om politieke redenen toch en het planbureau haalde zijn gelijk. Hetzelfde geldt voor de tweede zeesluis bij IJmuiden, die nu wordt aangelegd en waarvan de kosten de pan uit dreigen te rijzen.

Econoom Wiemer Salverda, die veel wordt geciteerd door de SP, vindt ook dat het CPB moet worden opgeheven. In een video op de economenblog Me Judice geeft hij daarvoor het argument dat het CPB te weinig ageert tegen de ‘verkruimeling van banen’ en de lage lonen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. ‘Daar moeten we verandering in brengen. Ik denk dat dat een belangrijke doelstelling zou moeten zijn van elke behoorlijke rapportage aan de overheid.’ Met andere woorden: het CPB is niet links-activistisch genoeg.

De recente ophef over het politiek gemanipuleerde wietonderzoek van het WODC maakt duidelijk wat de gevaren zijn van wetenschappelijk onderzoek dat onder politieke curatele staat. Het ministerie van Veiligheid en Justitie herschreef de conclusies van het WODC om het ingezette politieke beleid te valideren, ten koste van de waarheidsvinding. Er zijn talloze andere voorbeelden: het ministerie van Landbouw probeerde een onderzoek naar de milieu-effecten van de kokkelvisserij in de Waddenzee te beïnvloeden om de visserijbelangen te beschermen. Minister Tineke Netelenbos van Verkeer en Waterstaat maakte geluidswetenschapper Guus Berkhout het werken onmogelijk toen hij geluidsmetingen wilde uitvoeren rond Schiphol. Zijn onderzoek dreigde namelijk uit te monden in een politiek ongewenst resultaat: dat de overlast van het vliegverkeer groter was dan Netelenbos en haar voorgangers hadden beweerd.

Beeld Rhonald Blommestijn

De neiging wetenschappelijk onderzoek te verdraaien of te negeren wordt door linkse politici vaak exclusief toegeschreven aan populistische, rechtse politici als Geert Wilders, Thierry Baudet en Donald Trump. Het is waar dat zulke politici wetenschappelijk bewijs vaker openlijk afwijzen dan gevestigde partijen, maar het presenteren van ‘alternatieve feiten’ is niet voorbehouden aan rechtse politiek. Neem de jarenlange onwil van links om onaangename feiten over de multiculturele samenleving onder ogen te zien, zoals statistieken waaruit blijkt dat Nederlanders met een migratieachtergrond vaker werkloos zijn en vaker misdrijven plegen dan andere inwoners.

Dick Houtman, hoogleraar cultuursociologie in Rotterdam, gaf in 2012 aan welke rol wetenschappelijk onderzoek wél zou moeten vervullen in de politiek. Stel dat er twee gedegen onderzoeken worden uitgevoerd, zei hij. Het ene concludeert dat het verlagen van de sociale uitkeringen werklozen prikkelt om aan het werk te gaan. Het andere concludeert dat zo’n verlaging schadelijk is voor kinderen die daardoor in armoede opgroeien. Een rechtse politicus zal meer belang hechten aan het eerste onderzoek, een linkse meer aan het tweede. Het is de taak van de politiek om met beide onderzoeken in de hand het beleid te bepalen, stelt Houtman. De wetenschap levert de basisgegevens aan, de politiek hakt vervolgens de knoop door. Politici moeten zich niet met het onderzoek zelf gaan bemoeien, zoals ze in de praktijk wel vaak doen.

Openstaan voor kritiek

De planbureaus proberen op hun beurt open te staan voor kritiek. Het Centraal Planbureau besteedt de laatste jaren meer aandacht aan het effect van het kabinetsbeleid op inkomens- en vermogensongelijkheid. Dit in reactie op de kritiek van linkse economen en politici op de ‘rechtse’ focus van het planbureau op economische groei en begrotingsdiscipline. Het sectorhoofd Klimaat van het PBL, Pieter Boot, ervaart het als onvermijdelijk dat het PBL nu in de wind staat. ‘Onze berekeningen worden steeds belangrijker voor de politieke besluitvorming. Dat is fijn, maar betekent ook dat het PBL onderdeel wordt van het politieke debat. Ik denk dat sommige politici nu dingen over het PBL zeggen die ze niet per se echt vinden, maar die ze zeggen omdat ze een politiek punt willen maken. Het enige dat wij kunnen doen, is zo transparant mogelijk zijn over ons werk en onze berekeningen waar mogelijk laten beoordelen door externe deskundigen.’

Maar heeft het planbureau nu inderdaad een rapport over de veehouderij aangepast na kritiek van de Stichting Agri Facts, zoals Boerderij schrijft? Nee, blijkt uit een toelichting van het PBL. Hier verspreidt de landbouwlobby met behulp van VVD en CDA alternatieve feiten. De aanpassing betrof slechts een woord in het persbericht, niet in de wetenschappelijke publicatie zelf. Voor Agri Facts maakt dat niet uit: de propaganda heeft zijn werk gedaan. Landelijke media (AD, De Telegraaf, De Gelderlander, Leeuwarder Courant) hebben gemeld dat het PBL een onderzoeksrapport heeft gerectificeerd. En wie is die kritische waakhond van het PBL, de in september opgerichte stichting ‘Landbouwfeiten’ eigenlijk? Die stichting zet – gefinancierd door ‘een aantal niet nader genoemde partijen’ – namens de landbouwsector ‘de tegenaanval’ in. Boeren die meer willen doen ‘dan alleen klagen en jammeren’ kunnen de stichting inschakelen om de uitkomsten van een onderzoek te weerleggen, aldus de website Veeteelt.nl.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden