AnalyseCommissie Uitvoeringsorganisaties

Waarom burger én ambtenaar zo vaak de weg kwijtraken

Tientallen mensen heeft een commissie van Tweede Kamerleden gehoord over de problemen bij uitvoeringsinstanties. Waarom raken burgers zo vaak verstrikt in regels en vermalen tussen instanties? Hoe kan de overheid weer dienstbaar worden aan de burger? Vijf lessen van de Commissie Uitvoeringsorganisaties.

Staatssecretaris Alexandra van Huffelen bij de Tweede Kamer in gesprek met gedupeerden van de kinderopvangtoeslagaffaire bij de Belastingdienst.Beeld ANP

Van een echtpaar overlijdt plots het derde kind. De moeder kan het verdriet nauwelijks dragen, ze raakt haar werk kwijt en het huwelijk loopt op de klippen. De andere twee kinderen gaan intussen naar de kinderopvang. Moeder krijgt daarvoor de toeslag van de Belastingdienst, maar die is gebaseerd op verouderde gegevens, van toen het derde kind nog leefde. Dat blijkt pas veel later. De administratie van moeder is een chaos. Ze heeft nu ook een probleem met de Belastingdienst.

Het voorbeeld werd aangedragen door een teamleider bij de Belastingdienst tijdens de verhoren door de Commissie Uitvoeringsorganisaties. Een groep leden van de Tweede Kamer onderzoekt in die commissie onder leiding van André Bosman (VVD) wat er fout gaat tussen ‘balie en beleid’. Waardoor vallen burgers tussen wal en schip en raken ze in problemen door dienstverlening van de overheid? Het eindrapport komt pas over enkele maanden, maar na drie weken van verhoren dringen vijf lessen voor de overheid zich op.

1. Het is voor sommige burgers te ingewikkeld

Het voorbeeld hierboven geeft aan dat elke burger in problemen kan komen met de overheid als het noodlot je treft. Maar het risico is het grootst, betoogde Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen, bij de mensen met een laag IQ, bij de 2,5 miljoen mensen die moeite hebben met lezen en schrijven. ‘Terwijl juist deze groep de overheid het hardst nodig heeft.’

Van Zutphen hanteert de vuistregel dat 80 procent van de burgers geen problemen met de overheid heeft, maar dat de 20 procent die dat wel heeft, zelden één probleem heeft. ‘Dan stapelt het zich van jeugdzorg tot schulden en toeslagen.’ Dat zich jaarlijks 30 duizend mensen bij zijn instelling melden met problemen, is dan ook het topje van de ijsberg.

2. De automatisering is doorgeschoten

Door alles in computers te stoppen, kon de overheid bezuinigen op personeelskosten. Maar dat heeft een reeks keerzijden.

Door al die automatisering ging in de afgelopen decennia veel praktische wetskennis verloren bij ambtenaren, analyseert het UWV, de instantie die uitkeringen verstrekt. Bij de klantenservice van het UWV kunnen ze de complexe wetteksten weliswaar op hun scherm toveren, maar die sluiten maar zelden aan bij de werkelijkheid van de burger.

Burgers kunnen het UWV bellen als zij een probleem hebben. De wachttijd mag dan maximaal zes minuten zijn, het gesprek mag maximaal vijf minuten duren. Maar dat is soms te kort om het probleem volledig te doorgronden, laat staan om een verslag te schrijven. Zeker als er sprake is van problemen met andere instanties. Privacywetgeving verbiedt het UWV om dan zelf het initiatief te nemen om de burger-in-problemen te helpen.

Er zijn nu ‘pilots’ waarbij het UWV met andere instanties kan overleggen over een individuele burger, mits die toestemming geeft voor uitwisseling van gegevens. Dat is arbeidsintensief, ook omdat de computersystemen zelden met elkaar kunnen ‘praten’. Elke overheidsdienst heeft nu zijn eigen probleemdienst. Het UWV heeft z’n pilots, de Belastingdienst heeft ‘team Stella’, de Sociale Verzekeringsbank heeft een team onder de naam ‘Garage de Bedoeling’.

3. Het wantrouwen regeert bij de overheid

De burger is zelfredzaam en ‘digitaal vaardig’, was jarenlang de gedachte op het Binnenhof. Dat miskent de groep die dat niet is en ook niet zal worden, betoogde Nationale Ombudsman Van Zutphen. Er is altijd een groep die hulp nodig heeft om door regelingen te worden geloodst. Dat wordt niet alleen miskend; de overheid reageert ook zeer wantrouwig op mensen die fouten maken. 

De Fraudewet uit 2013, officieel de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, regelt de aanpak van fraude. De wet weerspiegelt de tijdgeest: de burger is in beginsel een potentiële fraudeur. Elke fout bij het invullen van een aanvraag van een uitkering of toeslag, wordt genadeloos afgestraft als poging tot fraude. 

Als een instantie de hardvochtigheid van de wet onderkent en een regeling met een individuele burger wil treffen komt een principiële kwestie bovendrijven: dreigt er rechtsongelijkheid? Moeten gelijke gevallen niet hetzelfde behandeld, of zijn uitzonderingen mogelijk? De discretionaire bevoegdheid van ambtenaren om af te wijken van de strikte regels is sterk ingeperkt. Daardoor is de ‘menselijke maat’ zoekgeraakt. Misschien is het toeval maar Bas van ’t Wout, staatssecretaris van Sociale Zaken, kondigt nu aan het fraudebegrip te willen flexibiliseren. Het is tijd om meer maatwerk te leveren, betoogt hij. 

4. Te weinig invloed van de werkvloer

Al die wetten en regelingen moeten worden uitgevoerd door de mensen aan de loketten en de balies van de uitvoeringsinstellingen. Die weten vaak heel goed wat wel of niet werkt. Maar bij nieuwe wetgeving hebben zij weinig te vertellen. Zeker, plannen worden meestal wel voorgelegd aan de uitvoeringsinstellingen. Vaak komen dan ook ook bezwaren aan het licht.  Maar de bestuurders van die instellingen zijn erg genegen om aan hun bovengeschikten te laten weten dat het ze heus wel gaat lukken. Managers zeggen niet graag dat iets te ingewikkeld wordt. 

Zo wordt kritiek van de werkvloer ‘vergroend’ op weg naar de top: via chefs, afdelingsdirecteuren en raden van bestuur verliezen de geopperde problemen aan zeggingskracht. ‘Wir schaffen das’ wordt dan het motto. Als een instelling het oordeel ‘ja, mits’ geeft over de uitvoerbaarheid, dan hoort de politiek alleen ‘ja’ en negeert de voorwaarden, zo getuigde bijvoorbeeld de vakbond CNV.

5. Tweede Kamer maakt het soms niet eenvoudiger

Een conceptwetsvoorstel haalt zelden ongewijzigd de eindstreep. Bij de complexe Wet werk en zekerheid, waarin het ontslagrecht werd vernieuwd en de regels rond flexwerk en werkloosheid werden aangepast, zat een ‘uitvoeringstoets’ van 76 pagina’s – een heel boekwerk van het UWV waarin de praktische gevolgen werden geschetst – plus nog zo’n boek over de uitwerking van ‘lagere regelgeving’. Voor Kamerleden zijn die gevolgen vaak moeilijk te doorgronden. 

En na het conceptwetsvoorstel volgt nog een hele fase: bij de behandeling in  de Tweede Kamer worden moties en wijzigingsvoorstellen – amendementen – aangenomen, die ook gevolgen hebben voor de uitvoering. Maar daarover wordt de uitvoeringsorganisaties niets meer gevraagd. Als er later via klokkenluiders of media berichten komen over misstanden, is de boot aan. Dan is het de schuld van de uitvoeringsorganisatie, niet van ‘de politiek’. 

De teneur van de verhoren is dat een nieuwe wet ná alle wijzigingen die zijn aangebracht tijdens de behandeling, voortaan opnieuw moet worden onderworpen aan een uitvoeringstoets. Zoiets kan periodiek worden herhaald, bijvoorbeeld via hoorzittingen in de Tweede Kamer, om te horen of de uitvoering op rolletjes loopt – of niet – en de wet werkt zoals bedoeld.

Eigenlijk zouden alle plannen uit een regeerakkoord zo moeten worden getoetst op haalbaarheid. Want nu zitten regeringspartijen ingesnoerd in die afspraken en stemmen ze vóór uit coalitiedwang, terwijl soms duidelijk is dat het beter kan, betoogde het CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt voor de commissie. Het werk van zijn ambtsgenoten wordt intensiever, als het aan hem ligt. Hij wil af van de ‘wetsbehandeling op hoofdlijnen’ en terug naar gedetailleerde behandeling van wetten, per wetsartikel. Dat kost de Kamer en bewindslieden veel meer tijd, erkent hij, maar het kan later aan het loket voor heel veel mensen problemen voorkomen. 

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden