Vrijdag begint een financiële veldslag zoals Europa nog nooit heeft gezien

Onderhandelingen EU-meerjarenbegroting 2021-2027 van start

'Als iedereen z'n centen gaat tellen, eindigt het in een scheiding', zegt huidig EU-voorzitter Bulgarije. Toch is dát wat de 27 lidstaten die na de Brexit overblijven de komende maanden gaan doen.

Beeld ap

De kopjes diepzwarte koffie worden haastig opzijgeschoven als de Bulgaarse vicepremier Tomislav Donchev een twee meter lange landkaart uitrolt over zijn zwaar gepolitoerde werktafel. 'Dít', zegt Donchev terwijl zijn vinger over gele, rode, blauwe en zwarte lijntjes op de kaart glijdt, 'is waarom een stevige EU-begroting nodig is. Wegen, spoorlijnen, energienetwerken, waterzuiveringsinstallaties, allemaal aangelegd met Europees geld. Ons land is er dankbaar voor.'

Zijn politieke baas premier Bojko Borisov - momenteel de EU-voorzitter - formuleert de boodschap nog explicieter: 'De Europese Unie is het beste wat Bulgarije is overkomen. We houden van de EU en we houden nog meer van Europa als we nog meer geld krijgen.' Hij vertolkt het gevoel in alle Oost- en Zuid-Europese lidstaten, de grootste ontvangers van EU-subsidies. De waarschuwing die Borisov daarop laat volgen, maakt echter duidelijk dat de Bulgaarse liefde niet onvoorwaardelijk is: 'Als iedereen zijn centen gaat tellen, eindigt het in een scheiding.'

En toch is dat precies wat de 27 lidstaten de komende maanden gaan doen: centen tellen. Vrijdag geven de regeringsleiders de aftrap voor wat een snoeihard gevecht om de pegels wordt: het opstellen van de nieuwe meerjarenbegroting (2021-2027) van de EU. De huidige (2014-2020) is goed voor ruim 1.000 miljard euro - grotendeels opgebracht door de lidstaten - en als het aan de Europese Commissie ligt, komt daar zeker 100 tot 200 miljard bij. Ver weg van de Nederlandse eis dat een kleinere EU (zonder Groot-Brittannië) tot een lager budget moet leiden.

Nu is het traditie in Europa dat een nieuwe begroting ontaardt in verbeten, nachtelijke onderhandelingsrondes waarbij ambitie en modernisering - lees: minder geld voor boeren en armere regio's - als eerste sneuvelen. Het 'eigen boeren/regio's eerst' blijkt steevast de winnaar als de morgenstond aanbreekt. Maar de komende euroveldslag zal alle voorgaande doen verbleken, voorspellen betrokken diplomaten en EU-ambtenaren. 'Wat op tafel ligt, is de giftigste cocktail ooit.'

Daarmee doelen ze op een combinatie van budgettair dodelijke ingrediënten, te beginnen met de Brexit. Het vertrek van Groot-Brittannië (net als Nederland een nettobetaler aan de EU) slaat een gat in de EU-begroting van circa 13 miljard euro per jaar, raamt de Europese Commissie. Ruim 90 miljard dus, voor de hele begrotingsperiode.

Lees verder onder de foto.

Europese leiders in Bratislava, op één van de voorbereidende EU-tops. Beeld reuters

Minder geld, meer wensen, extra eisen

Dan zijn er de 'nieuwe prioriteiten' waarop premier Mark Rutte en zijn EU-collega's zich tijdens opeenvolgende toppen - in Bratislava, Rome en Brussel - hebben vastgelegd: strengere bewaking van de Europese buitengrenzen, een Europees migratiebeleid, een Europees defensiefonds, het opvoeren van de strijd tegen terreur, de digitalisering van Europa en de omschakeling naar duurzame economie, om maar een paar van de beloftes te noemen. Europees Commissaris Günther Oettinger (Begroting) becijfert de kosten ervan op minimaal 10 miljard per jaar, voor de hele meerjarenbegroting 70 miljard. Het gaat om een conservatieve raming.

Tot slot is er wat in Brussels jargon 'conditionaliteit' wordt genoemd: aan welke voorwaarden een lidstaat moet voldoen om geld te ontvangen uit de EU-kas. Tot nog toe kon EU-subsidie worden opgeschort als een land sjoemelde bij de besteding ervan. De nieuwe eisen die nu door regeringsleiders worden geopperd, gaan veel verder. EU-subsidies worden gekoppeld aan hervormingen van de economie, het accepteren van Brusselse asielquota, een functionerende rechtsstaat en naleving van de EU-concurrentieregels. 'Nucleair materiaal', zegt een EU-ambtenaar. Een ambassadeur noemt het 'politieke kernsplitsing'.

Ziehier de 'cocktail': minder geld, meer wensen en extra eisen. En dat met 27 landen die allemaal een vetorecht hebben. 'Niemand wil meer betalen, niemand wil minder ontvangen', concludeerde voorzitter Jean-Claude Juncker van de Europese Commissie begin dit jaar met lichte ironie. Oettinger sprak bij die gelegenheid zorgelijk over 'de kwadratuur van de cirkel'. Vorige week voegde hij eraan toe: 'Ik ben geen goochelaar, we hebben gewoon meer geld nodig.'

Zich bewust van de explosiviteit en complexiteit, slaat EU-president Donald Tusk een voorzichtige toon aan in zijn twee pagina's tellende 'agenda' die de leiders deze week ontvingen. Tusk geeft geen richting maar stelt drie vragen: waaraan moet het geld worden uitgegeven? Hoeveel kan worden uitgeven? Wanneer moet de meerjarenbegroting zijn afgekaart? 'Een verstandige aanpak', zegt een diplomaat. 'Maar let op: zodra de leiders hun prioriteiten aanvinken, begint de teller te lopen.'

Menukaart

Met het oog daarop presenteerden Juncker en Oettinger vorige week een 21 pagina's tellende 'menukaart'. Naast een serie handige grafieken voor de minder geïnformeerde leider - hoe groot is het EU-budget (1 procent van het EU-bruto nationaal product); wie ontvangt het meest (Polen); wie profiteert het meest van de interne markt (Duitsland) - bevat het document voor het eerst een doorrekening van de prijs die kleeft aan Europese ambities.

U wilt veiliger buitengrenzen, meneer Rutte? Dat kan: door het bestaande huidige Europese grens- en kustwachtagentschap (opgericht in 2016, werkend met nationale douaniers) iets op te rekken (kosten: 8 miljard in zeven jaar). Of heeft u liever een volledig opgetuigde Europese grenswacht (100 duizend EU-douaniers), waarmee de prijs op 150 miljard komt?

Beeld de Volkskrant

Uitbreiding van het studentenuitwisselingsprogramma Erasmus, een troetelkindje van de EU? Verdubbelen van het programma komt op 30 miljard in zeven jaar, een verdriedubbeling op de 90 miljard. Of kiest Rutte voor een hoger budget voor onderzoek en ontwikkeling, waarvan Nederlandse bedrijven en universiteiten bovenmatig profiteren? Dan lopen de kosten op van 80 miljard nu naar 160 miljard. Of maken de leiders liever werk van hun belofte de eurozone te versterken met een nieuwe pot geld van 25 miljard? Zoals Juncker bij de presentatie van zijn 'menukaart' zei: begrotingen opstellen is geen werk voor boekhouders maar voor politici met ambities.

Hoewel de Commissie pas begin mei haar begrotingsvoorstel op tafel legt, tilde Juncker vast een tip van de sluier op. Hij wil geen 'drastische ingrepen' in landbouwbeleid en bij de subsidies voor armere regio's, samen goed voor bijna driekwart van het EU-budget. Moderniseren ja, saneren nee. Minder geld voor de EU is volgens hem onmogelijk, minder EU-ambtenaren ook. Juncker pleitte voor een 'bescheiden' verhoging van het EU-budget van 1 naar 1,2 procent van het Europese bruto nationaal product, een stijging met 10 tot 20 procent. Hij wees klagers als Rutte erop dat het huidige EU-budget de burger een kop koffie per dag kost.

Lees verder onder de kaart.

De leiders zullen vrijdag hun eerste stellingen betrekken. Om het Brexitgat en de nieuwe wensen te betalen, zijn er maar een paar opties: bezuinigen, meer geld ophalen bij de lidstaten, andere inkomsten genereren (EU-belasting/heffing) of een combinatie hiervan. Rutte komt - niet verrassend - met de hand op de knip naar Brussel (zie onderaan dit artikel). Bondskanselier Angela Merkel heeft wel een creditcard bij zich. In het Duitse concept-regeerakkoord staat dat de EU-begroting omhoog moet, dat Berlijn (nu al de grootste nettobetaler) bereid is nog meer bij te dragen en dat de Europese financiële steun voor de regio's overeind moet blijven. Ook Frankrijk en Italië zitten op die lijn.

Rutte beseft dat de situatie nu wezenlijk verschilt van die in 2012-2013, toen de vorige meerjarenbegroting in elkaar werd gesleuteld. Toen was het crisis: landen bezuinigden thuis voor tientallen miljarden euro's, meer geld voor de EU was onbespreekbaar. Toen was er een hechte ClubNet (nettobetalers) - met Rutte, Merkel en de Britse leider David Cameron - die de ClubMed (netto-ontvangers) op de knieën kreeg. Maar de ClubNet bestaat niet meer. En de Europese economieën groeien inmiddels als kool. Nog even en 'het geld klotst weer tegen de plinten', zoals oud-minister van Financiën Gerrit Zalm het ooit verwoordde.

Hardliners

Dat de EU-begroting omhoog gaat, staat volgens EU-diplomaten vast. De vraag is: hoeveel en waar gaat het naartoe? Als het aan Nederland ligt het liefst naar zaken waar het bovengemiddeld van profiteert, zoals een grote en efficiëntere interne markt. Geen wonder dat premier Rutte sinds afgelopen zomer door Europa reist, op zoek naar bondgenoten. Hij sprak zijn Franse, Oostenrijkse, Zweedse, Deense, Finse, Ierse en Bulgaarse collega's. Hij bezocht Juncker en Tusk en was maandag nog bij Merkel in Berlijn. Veel gehoor vond hij vooralsnog niet. 'De echte hardliners zijn Nederland, Zweden, Denemarken en Oostenrijk. Dat zijn er niet veel en het is geen hechte club', zegt een EU-ambtenaar. Natuurlijk heeft Rutte een veto, maar dat hebben zijn collega's ook.

De Commissie hoopt dat de leiders eind dit jaar een akkoord bereiken over de nieuwe meerjarenbegroting. Tusk noemt dit 'onrealistisch' en denkt dat de veldslag in 2019 wordt voortgezet.

Peinzend rolt Donchev in Sofia de door hem gekoesterde kaart weer op. 'Dé spitstechnologie om de budgetpuzzel te kraken heet compromisbereidheid', zegt hij. Oettinger gebruikt zwaarder verbaal geschut. Als de leiders hun loopgraven niet verlaten, is het resultaat een minimale begroting die EU jarenlang verzwakt. 'De winnaars heten dan Poetin, Erdogan en Trump', aldus de Duitse eurocommissaris.

Rutte was afgelopen maandag nog in Berlijn. Beeld Maurizio Gambarini / DPA

Rutte komt met de hand op de knip

De Nederlandse startpositie bij de EU-begrotingsonderhandelingen is ronduit beroerd. Leidt de Brexit al tot een financiële tegenvaller (Nederland draait mede op voor het wegvallen van de Britse bijdrage aan de EU; een speciale budgetkorting verdwijnt; de handel neemt af), vanaf 2021 vervalt ook nog eens de compensatie die Nederland nu nog krijgt vanwege zijn hoge afdracht aan de EU. In het allerzwartste scenario stijgt de bruto-afdracht aan de EU daardoor met 2 miljard euro per jaar.

Dit verklaart de harde opstelling van het kabinet bij de aftrap van het Brusselse begrotingsgevecht. Den Haag vindt dat een kleinere EU (zonder Groot-Brittannië) met een kleiner budget toe kan, zonder overigens een bovengrens te noemen. De betalingen aan de EU mogen niet stijgen, Nederland wil relatief (als percentage van het bruto binnenlands product) niet meer bijdragen als landen met een vergelijkbare welvaart (Duitsland, Denemarken).

Het kabinet zet in op een ingrijpende sanering van het landbouwbeleid en de steun voor armere regio's. Het geld dat daarmee bespaard wordt, moet worden besteed aan nieuwe, nuttiger geachte taken als het beveiligen van de Europese buitengrenzen en een Europees defensiefonds. Het kabinet staat zeer afhoudend tegenover nieuwe Europese belastingen of heffingen om de EU-begroting te vullen.

Premier Rutte op de wekelijkse persconferentie, 16 februari. Beeld Freek van den Bergh / de Volkskrant
Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.