Volkenrecht worstelt met NAVO-bommen op Joegoslavië

Eén man bezet een wat aparte plaats in de (lukrake) steekproef van internationaal juristen: K.C. Wellens, hoogleraar te Nijmegen. Hij twijfelt er niet aan dat de NAVO-acties een stevige rechtsbasis hebben: het genocideverdrag.

'Alles wijst er op dat wat in Kosovo gebeurt, valt onder de conventie ter bestrijding van genocide', zegt hij. 'Op grond daarvan zijn staten zelfs verplicht maatregelen te nemen. Over de conventie heerst het wijd verbreid misverstand dat het moet gaan om massaal optreden. Dat is helemaal niet het geval, zolang het de bedoeling is etnische groepen te vernietigen of uiteen te doen vallen.'

Anderen beweren het tegenovergestelde. Zoals N. Schrijver (VU, Amsterdam) zegt: 'Het woord genocide is aan inflatie onderhevig.' Inderdaad is het Servische optreden grimmiger geworden, 'maar dat is een rechtvaardiging achteraf'.

Bovendien, zegt P. Malanczuk (Rotterdam), bevat het genocideverdrag geen enkele verwijzing naar geweld. Voor een juridische rechtvaardiging moet dus elders worden gezocht, en wel in wat heet het 'internationaal gewoonterecht': het juridisch bezinksel van het gedrag van staten.

En dat zoeken gaat met veel puffen en zuchten. De meesten jongleren omzichtig met het begrip 'humanitaire interventie'. Maar dat is niet zozeer onderdeel van het recht, alswel een hooguit half-en-half erkende uitzondering erop: nood breekt wet.

Soms botst het politieke of morele gevoel met het analytisch inzicht. 'Ik heb wel sympathie voor wat de NAVO doet', zegt A. de Hoogh (Groningen), 'maar het is moeilijk er een juridische rechtvaardiging voor te vinden.'

Geen van de geraadpleegde wetenschappers kan heen om een fundamenteel, onomstreden beginsel: het geweldsverbod. Staten mogen geen geweld tegen elkaar gebruiken. Dit is niet zomaar een regeltje uit een stoffig handboek, het is ius cogens, een dwingende norm waarmee staten niet kunnen sjoemelen. Het geweldsverbod is sinds 1945 dé basiswet in de internationale ordening.

Het VN-handvest noemt twee uitzonderingen: zelfverdediging (ook van bondgenoten) en dwangmaatregelen onder VN-vlag. Geen van de tien beweert dat daarvan in Kosovo sprake is. Vermoedelijk zou hun conclusie daarom 25 jaar geleden hebben geluid: punt uit - die bommen zijn volkomen onwettig.

Maar daarmee is anno 1999 het verhaal niet af. Mensenrechten vormen onderhand een gewichtig hoofdstuk in het internationaal recht. Aan de 'soevereiniteit' van staten wordt geknabbeld. In de Golfoorlog bleek het mogelijk van buitenaf onrecht te corrigeren. Maar dat gebeurde - en dat is cruciaal - met toestemming van de VN.

Kan het ook zónder? De Nederlandse fine fleur van het volkenrecht, verenigd in de adviescommissie voor Volkenrechtelijke Vraagstukken en die voor Mensenrechten, stelde zich zeven jaar geleden al eens die vraag. Strikt genomen is het antwoord 'nee', maar aan de horizon van het recht gloort een 'tenzij': humanitaire interventie.

De meeste geraadpleegde juristen verwijzen naar dat begrip en naar de voorwaarden zoals die in het rapport staan. Maar de juridische status van het beginsel blijft wankel.

Voor Th. van Boven (Maastricht), een van de auteurs, staat het rapport nog recht overeind. 'Bij humanitaire interventie mag het geweld niet excessief zijn', zegt hij. 'Er mogen niet méér slachtoffers vallen dan je eigenlijk had willen helpen. En je moet rapporteren aan de Veiligheidsraad, zodat die de uiterste supervisie kan houden.

'Je kunt je afvragen of nu aan dit soort criteria is voldaan. Ik sta er nogal kritisch tegenover. Het is ook de vraag wat het doel is geweest. Schendingen van mensenrechten stoppen? Of Milosevic onder druk zetten? Bij zowel het doel van de actie als de wijze waarop die is uitgevoerd, kun je heel grote vraagtekens zetten.'

Hooguit is sprake van een gewoonterecht dat zich nog moet uitkristalliseren. Dat proces verloopt kortweg als volgt. Enkele staten doen dingen die niet stroken met het oude recht. Zij geven te kennen dat hun gedrag de aanzet moet geven tot een nieuwe rechtsregel. Een ruime meerderheid van de andere staten sanctioneert de nieuwe gedragslijn door ermee in te stemmen of op minst niet te protesteren. Pas als op die manier een rechtspraktijk is gegroeid, kan er sprake zijn van nieuw recht.

Maar of er al zo'n beginnende praktijk is, is helemaal de vraag. Het verdrijven van Idi Amin door buurland Tanzania wordt soms geopperd. Of de 'safe havens' in Noord-Irak. 'Sinds 1945 is er maar een handvol gevallen geweest', zegt Malanczuk, 'en volgens de meeste schattingen zelfs helemaal géén gevallen.' Hij vindt daarom dat er geen juridische grond is voor eenzijdige militaire actie.

Malanczuk wijst op de uitspraak van het Internationale Gerechtshof in 1986 in de zaak tegen de Verenigde Staten, die mijnen hadden gelegd in de havens van Nicaragua. 'Het hof zegt dat het gebruik van geweld zelfs niet is toegestaan voor het beschermen van mensenrechten.'

Het is echter mogelijk, zegt Malanczuk, de actie tegen Joegoslavië te zien als een blijk van de overtuiging van de NAVO dat het recht moet worden veranderd. Maar dan moeten de NAVO-landen die juridische overtuiging wel claimen, meent collega De Hoogh. En dat doen ze juist niet.

Vervolgens komt het aan op de reacties van andere staten. Die bieden vooralsnog weinig perspectief. Rusland en China zijn fel tegen. Maar dat kan nog veranderen, meent H. Fischer (Leiden). Wat volgens hem telt is de instemming achteraf.

De uitkomst van het conflict bepaalt daarom het slotoordeel van de wereldgemeenschap: instemming, afkeuring of zwijgen. Malanczuk ziet als potentieel pluspunt dat 'het perspectief van de mensenrechten in het internationaal recht wordt versterkt'. In het beste geval, zegt Fischer, komt er een diplomatieke oplossing die een 'genezend' effect heeft op oorspronkelijke schending van het recht.

Want dat laatste blijft toch een niet te passeren feit: de NAVO heeft het geweldsverbod geschonden. Volgens de meesten schuilt juist hierin het grote gevaar: de internationale rechtsorde kan door de NAVO-actie averij oplopen.

E.P.J. Myjer (Leiden) concludeert in het Nederlands Juristenblad zelfs dat het geweldsverbod door de NAVO 'naar de schroothoop verwezen' is, waar het 'dreigt weg te roesten'. De geest, schrijft hij, is uit de fles. Waarom zouden andere staten nog de moeite nemen zich aan de regels te houden, 'als deze prominente westerse staten zich daaraan al niets gelegen laten liggen?'

Schrijver acht het 'op langere termijn heel gevaarlijk om het geweldsmonopolie van de Veiligheidsraad te ondergraven'. Ook Van Boven ziet de 'zorgwekkende tendens' om steeds gemakkelijker wapengeweld te hanteren.

M.T. Kamminga (Rotterdam): 'Het gevaar is natuurlijk, en dat zegt Rusland terecht, dat als dit mag, er een heleboel mogelijk is. Dan kan iedereen wel op eigen houtje gaan opereren. De opstellers van het VN-handvest in 1945 hadden het zo gek nog niet bekeken. Als je daaraan gaat knabbelen, dan loop je grote risico's. Dan ben je bezig het VN-systeem te ondergraven.'

Dat sommigen het recht maar even opzij willen zetten voor een hoger belang, vindt H. Post (Utrecht) een 'zéér ernstige' ontwikkeling. 'Misschien maken we wel een vrij ernstige wijziging in het buitenlands beleid van Nederland mee. Dat was altijd internationaalrechtelijk verankerd. Om goede redenen.'

De internationale ordening, meent hij, 'stort heus niet zomaar met een grote klap in. Maar je komt hier wel aan dé hoeksteen van het naoorlogse beleid, de VN-constructie. Dat is linke soep, ja.'

'Ingrijpen is moreel gerechtvaardigd'

'Alles afwegende, vind ik dat ingrijpen op morele gronden gerechtvaardigd is. Het recht komt er eigenlijk een beetje achteraan. Het punt is: we hebben op dit vlak een onvoldoende ontwikkeld rechtssysteem. Nood breekt wet, is het eigenlijk. En dat is niet zo bevredigend voor juristen die liever in mooie systemen denken.

'Maar ik geeft toe: het is toeredeneren naar een juridische rechtvaardiging voor iets dat je op instinctieve gronden gerechtvaardigd vindt, en dat is natuurlijk niet zo fraai. Je moet het ook echt beperken tot wat proportioneel en noodzakelijk is. En er onmiddellijk een eind aan maken zodra je met vreedzame middelen tot een oplossing kunt komen.' (M.T. Kamminga, Rotterdam)

'De stoere taal van Robin Cook irriteert'

'Wat heeft het gebruik van geweld in Sudan, Irak en Afghanistan nou werkelijk geholpen? Daar ben ik erg somber over. Ik denk dat met intensieve diplomatie meer te bereiken was geweest. En ik vrees dat het met Kosovo hetzelfde verhaal wordt.

'Opvallend is hoe de doeleinden wijzigen: menselijk leed voorkomen, het tekenen van Rambouillet onder dwang, het potentieel van Milosevic een slag toebrengen. Aangezien de meeste juristen er alleen chocola van kunnen maken als ze het over de boeg van humanitaire interventie gooien, wringt dat.

'Het is blijkbaar ook heel belangrijk te bewijzen dat je geen slappe knieën hebt. Dat irriteert me in de wel erg stoere taal van Robin Cook. Ik vind dat een zeer ondergeschikt punt.' (N. Schrijver, VU Amsterdam)