Vertrouwen moet worden verdiend

Objectiveerbare aanleidingen voor groot ongenoegen, zoals fraude en corruptie, lijken er niet veel te zijn. Maar een serieus probleem is belangenverstrengeling: het overstappen van politiek naar bedrijfsleven en weer terug. Een pijnpunt.

Hoe goed is... de Nederlandse bestuurder?


Goed, maar de burger is kritisch


vdA-leider Diederik Samsom heeft het al vaak gezegd: historici gaan niet mild oordelen over de politiek van de afgelopen tien jaar. En hij kan het weten, zegt Samsom er altijd bij, want hij heeft zelf die tien jaar in de Kamer gezeten. Vijf keer moesten de kiezers in die tijd naar de stembus. Ze willen nu rust en een regering die iets beters 'op de mat legt'. Er moet orde op zaken worden gesteld, aldus Samsom, dat had immers al veel eerder moeten gebeuren.


Het klinkt sympathiek, sluit ook aan bij de beleving van het publiek. Op grond van zijn verhaal won Samsom (bijna) de verkiezingen. 'Geen loze beloften, het gaat gewoon heel moeilijk worden.' Dat laatste is vast waar.


Het eerste ook? Nee, Samsom doet zijn vakgenoten tekort. Vooral het kabinet-Balkenende II heeft wel degelijk een paar forse operaties gedaan, bijvoorbeeld de WAO op orde gebracht en een nieuw stelsel van zorgverzekeringen op poten gezet. Partijgenoten Wouter Bos en Marriëtte Hamer legden een fundament voor de vooralsnog tamelijk gladjes verlopen verhoging van de pensioenleeftijd. Geen wonder dat Sandra van Thiel, hoogleraar bestuurskunde in Nijmegen, zegt: 'Je moet wel relativeren. Het is hier geen bananenrepubliek.'


Wie het Nederlandse bestuur als ruïne ziet en dan de internationale lijstjes op tafel legt, zal zich verbazen. In het Global Competitiveness Report 2012 met 144 landen staat Nederland op de vijfde plaats, met verrassende complimenten: innovativiteit bijvoorbeeld, of de efficiency en stabiliteit van de financiële markten. En wat dacht u, met de Fyra, NS en ProRail in het achterhoofd, van een bevredigende vierde plaats qua infrastructuur?


Ook zijn wij wereldwijd nummer 4 wat betreft samenwerking tussen werkgevers en werknemers. Wijzelf denken dat het poldermodel morsdood is - in het buitenland zien ze dat dus heel anders. Nog een laatste veer in eigen achterste: Nederland komt van de achtste plaats en is vier plaatsen opgeschoven. Deze verbetering moet zich hebben afgespeeld in de periode waarin het land zich volgens vele waarnemers onder het gedoogkabinet 'terugtrok achter de dijken'.


Vorige week zong het blad The Economist de lof van de Scandinavische landen. Zij vormen 'het volgende supermodel'. Het geheim? Ze zijn vermoedelijk de best geregeerde landen ter wereld, aldus het weekblad. Veel van de opsomming is ook van toepassing op Nederland. Zij laveren goed tussen de economische zwakte van de Zuid-Europese landen en de harde ongelijkheid van de Verenigde Staten. Hun beleid is vooral pragmatisch.


De ontwikkeling van de Scandinavische verzorgingsstaat lijkt op die van Nederland. De pensioenleeftijd is de afgelopen tijd verhoogd. De dure eindloonregeling heeft plaatsgemaakt voor het middenloon om de hoogte van het pensioen te bepalen. Er is geen tweedeling in de samenleving tussen rijk en arm. Wel wordt een grotere eigen bijdrage gevraagd. Werklozen en arbeidsongeschikten worden geactiveerd, met kortere uitkeringen en meer dwang en drang. Waar mogelijk moeten ze meedoen aan de gewone economie. De uitvoering wordt naar de gemeenten gedecentraliseerd. Dat is Scandinavië, maar het klinkt allemaal reuze bekend. Dat hoeft niet te verbazen, want ambtenaren kijken tegenwoordig ook over de grens.


Nederland staat wel wat lager op de ladder van best geregeerde landen van The Economist, op nummer 9. Dat komt vooral door de 31ste plek op de ranglijst van 'ease of doing business', het gemak om zaken te doen. Dat gemak wordt hier te lande vergald door overheidsregels en een spaghetti van bestuurslagen. Wis ook de 'enorme hindermacht' van de Nederlandse burger niet uit, zoals Paul Schnabel van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) het noemt.


Eén groot verschil: anders dan in Nederland hebben de burgers in Scandinavië een onwankelbaar vertrouwen in hun openbaar bestuur. Volgens het SCP gaat de slechte naam van bestuurders in Zuid- en Oost-Europa gelijk op met de belabberde prestaties. In de Noordse landen: goed bestuur, hoog vertrouwen. Alleen in Nederland, Oostenrijk en Duitsland is er een rare discrepantie: goed bestuur, toch laag vertrouwen.


Nog maar twee weken geleden publiceerde het communicatiebureau Edelman een index waarop het Nederlandse vertrouwen in overheid en bedrijfsleven was gezakt van 73 procent twee jaar terug, naar 61 procent vorig jaar. Slechts 10 procent gelooft nog dat bedrijfsbestuurders de waarheid spreken en een onthutsende 6 procent denkt dat van politici.


Dat lijkt wat al te gortig, maar ook de kwartaalrapporten van het SCP zijn aanhoudend somber. Vorig jaar vond tussen de 20 en de 30 procent dat het de goede kant opging met Nederland. De politiek krijgt bij het SCP aanzienlijk betere cijfers; kort na de vorming van het nieuwe kabinet was 57 procent tevreden - dat getal zal inmiddels wel weer flink zijn gezakt. Schnabel: 'Er is een breed gedragen gevoel dat de politiek niet is opgewassen tegen de problemen. Men wil sterke leiders - een sterke leider zegt men om historische redenen liever niet.'


Maar wat legt het openbaar bestuur nu feitelijk op de mat, om met Samsom te spreken? Dat bepalen is nog niet eenvoudig, zegt Jedid-Jah Jonker, die voor het SCP de internationale vergelijking maakte van openbaar bestuur in 28 landen. De relatie tussen burger en bestuur is meestal een indirecte. Dus moet je voor de prestaties naar de output kijken: wat is de levensverwachting, het aantal werklozen en uitkeringen, het onderwijsniveau.


Grof gezegd heeft Nederland een prima presterende overheid, zegt voormalig secretaris-generaal Roel Bekker, die zich jaren lang met de vernieuwing van de rijksdienst heeft beziggehouden. 'Op alle internationale lijstjes haalt Nederland met gemak de toptien. Het zijn altijd dezelfden die het goed doen, Scandinavië inderdaad, Canada en Australië. En wij. Duitsland is degelijk maar ouderwets.'


In Nederland is, anders dan in veel zuidelijke landen, geen sprake van een ontembaar uitgedijde overheid. De ambtenarij beslaat 4 à 5 procent van de totale werkgelegenheid. Dat is een gemiddelde, aldus Frits van der Meer, hoogleraar Comparative Public Sector. Veel diensten die in andere landen door de overheid worden vervuld (onderwijs, gezondheidszorg) vallen hier onder het middenveld of worden door de burgerij zelf uitgevoerd.


Minpuntjes: men houdt hier van vergaderen, zodat personeelszaken en interne organisatie relatief duur zijn. Interne controle kost driemaal het Europees gemiddelde. Verder is de belastingdienst in Nederland niet heel efficiënt, maar dat komt doordat zaken als zorg- en huurtoeslag via de belasting geregeld zijn.


Maar als de Nederlandse bestuurder er door de bank genomen geen potje van maakt, waar zit dan toch dat grote ongenoegen? Uit de lijstjes is het nauwelijks te halen en bijvoorbeeld Marjolein van Asselt, hoogleraar Risk Governance in Maastricht en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) zegt dat ze daarmee in haar onderzoek heeft geworsteld. 'Ik denk dat het niet zozeer gaat om gebrek aan vertrouwen, alswel dat de burger erg kritisch is geworden.' Vertrouwen, vindt de burger, is geen gegeven. Vertrouwen moet worden verdiend.


Inderdaad, objectiveerbare aanleidingen voor groot ongenoegen lijken er niet veel te zijn. Op de corruptie-index van Transparancy International (TI) doet Nederland het goed. 'Eervol', is het oordeel van TI omdat Nederland op plaats 166 staat van in totaal 177 landen. Maar er gebeuren wel dingen die niet door de beugel kunnen.


De vriendendiensten van oud-wethouder Jos van Rey in Roermond staan niet op zichzelf. Jaarlijks zijn er driehonderd onderzoeken naar fraude en corruptie bij gemeenten. Dat is niet niks, maar rechtvaardigt evenmin dat bijna een kwart van de respondenten politieke partijen als corrupt beschouwt. Ofschoon Nederland daarmee na Denemarken nog altijd als beste uit de bus komt.


De pijn zit elders. Het sterke punt van Nederland, het polderen, is tegelijk het zwakke. Transparancy International formuleert het voorzichtig. 'Er is meer aandacht nodig voor de draaideur tussen publieke en private sector.' En: 'Het is in Nederland, in vergelijking tot andere landen, moeilijk te controleren of belangenverstrengeling een rol kan spelen in besluitvormingsprocessen.'


Het door elkaar heen lopen van allerlei rollen, de black box bij benoemingen in het openbaar bestuur, het lidmaatschap van een politieke partij als voorwaarde om voor topfuncties in aanmerking te komen en bovenal het idee bij de bestuurselite dat men zelf heel goed in staat is de eigen integriteit te beoordelen - TI heeft het over 'achterstallig onderhoud', maar lijstjes bestaan er niet voor. Begrijpelijk, want een internationale rangorde in ondoorzichtigheid is moeilijk op te stellen.


Leo Huberts, hoogleraar bestuurskunde aan de VU, meent dat belangenverstrengeling een serieuzer probleem is dan corruptie. 'Wat wij vrij slecht doen, is het regelen van het zogenaamde revolving doors verschijnsel. Van politiek naar bedrijfsleven en weer terug. Nu weer de overstap van Maxime Verhagen naar de bouwwereld. Daarvoor Wouter Bos of Camiel Eurlings naar het bedrijfsleven. Het is voor de collega's lastig daar wat van te zeggen, want ze hebben zich ingezet voor de goede zaak. Maar elders is het veel gebruikelijker dat een ex-minister zijn kennis en zijn kennissen het eerste jaar niet te gelde mag maken.'


De bestuurselite kondigde wel een gedragscode af voor anderen, niet voor zichzelf. Leden van een gemeenteraad moeten een gedragscode tekenen, leden van de Eerste of Tweede Kamer niet. Na het 'beste Els'- briefje van Frits Bolkestein zou er iets gebeuren. We schrijven 1996. Is nooit wat van gekomen. Twee weken geleden bleek dat Kamerleden, die hun landgenoten dag na dag de wet voorschrijven, zeer ontspannen omgaan met de voorgeschreven registratie van hun geschenken, reizen en bijbanen.


Hier komen we op de pijn. Het is de acceptatie van belangenvermenging die drastisch afneemt. Tot voor kort was het niet alleen normaal, maar zelfs een aanbeveling als een Eerste Kamerlid ook een hoge maatschappelijke functie bekleedde. Daarmee bewees deze deeltijdpoliticus dat hij midden in de samenleving stond. Maar de combinatie van het senatorschap met belangenbehartiging zoals Bouwend Nederland of GGZ Nederland roept steeds luider afkeurend gegrom op.


De Nederlandse burger wordt steeds veeleisender en neemt geen genoegen meer met een bestuurselite die voor zichzelf andere maatstaven aanlegt dan voor de rest. Men heeft een paar jaar geleden op televisie gezien hoe de bankiers door de Kamer met fluwelen handschoenen werden aangepakt. Het ontgaat niemand hoe de burger nu opdraait voor de avonturen van bankierend Nederland.


Marjolein van Asselt van de WRR: 'Ik kan me aan het beeld van coöptatie soms niet onttrekken. Group think is gevaarlijk, dat weten we allemaal. Je moet je tegengeluid organiseren, maar er is een sterke drang om te socialiseren. Het is in Nedeland moeilijk om onafhankelijk te zijn, daar moeten we alert op blijven.'


Als de tekenen niet bedriegen, gaat het met het samenzijn aan de top snel bergaf. Een indicatie was de ongezouten kritiek van minister Jeroen Dijsselbloem (Financiën) anderhalve week geleden op het Holland Financial Centre, waarin ondernemers, verzekeraars, de overheid en toezichthouders als De Nederlandsche Bank en AFM zaten. Dat hoorde niet zo gezellig met elkaar aan tafel, vond Dijsselbloem. Minder dan een week later was het HFC opgedoekt.


Een van de grootste opgaven voor bestuurlijk Nederland de komende jaren vloeit voort uit het regeerakkoord van Rutte II. VVD en PvdA willen in deze kabinetsperiode de twaalf provincies omvormen tot vijf landsdelen. Bovendien moet het tempo waarin gemeenten fuseren omhoog. Het kabinet streeft naar zo veel mogelijk gemeenten van 100.000 of meer inwoners.


De eerst geplande provinciale fusie is die tussen Noord-Holland, Utrecht en Flevoland. PvdA-minister Ronald Plasterk (Binnenlandse Zaken) is op dit moment doende met een ronde langs de drie provinciebesturen. Dinsdag kondigde hij in de Tweede Kamer aan dat in zijn agenda voor de komende tijd zestien afspraken staan waarin hij ook met bewoners zal spreken.


CDA-Kamerlid Madeleine van Toorenburg noemde Plasterks voornemen een 'onzalig plan'. Maar zij werd erop gewezen dat het CDA in de vorige periode nog voorstander was van een Randstadprovincie van Noord- en Zuid-Holland met 8 miljoen inwoners. Het 'landsdeel' dat Plasterk beoogt zou 4,5 miljoen inwoners hebben; Zuid-Holland heeft 3,5 miljoen inwoners. De minister vindt dat een veel evenwichtiger verdeling.


Plasterk heeft een reeks argumenten voor de fusies: het 'middenbestuur' (tussen Rijk en gemeente) moet effectiever, slanker, met minder bestuurlijke drukte, minder ambtsdragers en minder provinciehuizen. 'Ik begrijp dat ik met zo'n boodschap niet overal met bloemen wordt onthaald en dat ik op opgetrokken wenkbrauwen kan rekenen', zei Plasterk dinsdag. Het kabinet bekijkt eind augustus of er voldoende draagvlak is om een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer te sturen. Dat zal dan ook nog door de Eerste Kamer goedgekeurd moeten worden.


Omvorming van twaalf provincies naar vijf landsdelen is een van de grootste opgaven


Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden