Verdeel en heers

De vier grote politieke partijen verdelen vanouds de topfuncties. De partij als baantjesmachine...

Door Wilco Dekker en Ben van Raaij

Onlangs liep PvdA-senator Frans Leijnse in de wandelgangen van de SER Hans de Boer tegen het lijf, invloedrijk CDA’er en voorzitter van de Taskforce Jeugdwerkloosheid. De twee kennen elkaar nog van de tijd dat Leijnse voorzitter van de HBO-Raad was en De Boer van MKB-Nederland.

‘Hé, De Boer’, zei Leijnse. ‘Jij gaat tegenwoordig toch over de jeugdwerkloosheid? Ik hoor je elke morgen op de radio. Kun je mij niet eens aan een baantje helpen? Ik voel me nog heel jeugdig.’ ‘Maak je geen zorgen’, antwoordde De Boer, vooruitlopend op de verwachte verkiezingszege van Wouter Bos. ‘Volgend jaar zijn jullie weer aan de beurt.’

Sinds jaar en dag – 1974 meer precies, toen de laatste partijloze commissaris der koningin (CdK) terugtrad – is Nederland gewend aan partijpolitieke benoemingen. Niemand kijkt ervan op dat bewindslieden, burgemeesters of CdK’s lid van een bepaalde partij moeten zijn. Maar sluipenderwijs is de afgelopen decennia het complete openbaar bestuur vrijwel ontoegankelijk geworden voor partijlozen, hoe deskundig ook.

Bij de benoeming van topambtenaren, griffiers van Eerste- en Tweede Kamer, leden van (advies)organen als de SER en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, het Centraal Planbureau en de Raad van State en zelfstandige bestuursorganen als de Publieke Omroep is lidmaatschap van de juiste partij – een van de vier die doorgaans de regeringscoalities vormen: CDA, VVD, PvdA, D66 – een voorwaarde.

‘Het eerste Paarse kabinet had afgesproken de publieke omroep met rust te laten, maar toen zette D66-staatssecretaris Nuis er zijn partijgenoot Wolffensperger neer. Tja, en toen wilde de rest natuurlijk ook weer zijn eigen mannetjes’, zegt politicoloog Nico Baakman (Universiteit Maastricht), die al jarenlang onderzoek doet naar politieke benoemingen.

Achterkamertjes

Baakman meldde onlangs dat het verschijnsel sinds de jaren zestig van de vorige eeuw, toen de grote politieke partijen met de ontzuiling en nieuwe partijen te kampen kregen en hun greep op het openbaar bestuur wilden versterken, alleen maar is toegenomen. Ook het frisse, vernieuwende Paarse kabinet maakte geen eind aan de ‘achterkamertjespolitiek’. Vooral de PvdA roerde zich aan het baantjesfront. Dat leidde tot een tegenreactie van het CDA. Diverse bronnen melden dat een van de eerste daden van premier Balkenende in 2002 was de politieke kleur van hoge functionarissen in kaart te laten brengen.

Het CDA had zich acht jaar lang in de oppositiebankjes niet alleen gepasseerd, maar ook geschoffeerd gevoeld door de PvdA, omdat de sociaal-democraten met kennelijk plezier riepen dat de gloriejaren van het CDA voorbij waren. Dat moest gecorrigeerd door zo veel mogelijk CDA’ers te benoemen, en zo min mogelijk PvdA’ers. Zo geschiedde. Even was de PvdA uit het oog verloren dat het verstandig is de verdeling netjes te houden omdat je de ander altijd weer nodig kunt hebben.

Voorstanders van de huidige praktijk zien het probleem dan ook niet zo. De posten worden immers min of meer eerlijk over de grote politieke stromingen verdeeld. Bovendien zou het systeem garant staan voor een goede kwaliteit van het openbaar bestuur.

‘Wat wil je dan’, zegt Frans Leijnse. ‘In Amerika en Engeland is het resultaat met hun tweepartijensysteem veel erger. Door ons coalitiesysteem komen er bij benoemingen veel meer politieke kleuren aan bod en wordt er bovendien met enige regelmaat gewisseld.’

Die goede kwaliteit van het openbaar bestuur is echter een onbewezen claim, stelt Baakman. ‘We weten immers niet hoe het zou zijn geweest als mensen van buiten de partijen zouden zijn benoemd.’ Volgens de Maastrichtse politicoloog zijn de politieke benoemingen in strijd met artikel 3 van de Grondwet. Daarin staat dat alle Nederlanders op gelijke voet in openbare dienst benoembaar zijn. In de Wet Gelijke Behandeling werd later voor bepaalde bestuurlijke functies een uitzondering gemaakt, volgens Baakman vooral omdat het politici goed uitkwam.

De politieke patronage staat ook op gespannen voet met de steeds smallere basis van de politieke partijen. Al sinds het midden van de jaren tachtig daalt het aantal leden gestaag. Er zijn nog zo’n 300 duizend mensen lid, 2,5 procent van de twaalf miljoen kiesgerechtigden. Nog minder mensen (1,5 procent) zijn lid van de vier gevestigde partijen PvdA, CDA, VVD en D66, die in de praktijk vrijwel alle belangrijke bestuurlijke functies bezetten.

Dat betekent dat het potentieel waaruit belangrijke ambtenaren en bestuurders gerecruteerd worden, klein is en steeds kleiner wordt. ‘Want van die 300 duizend leden – minder dan het aantal leden van de badmintonbond – is maar zo’n 10 procent actief’, zegt de Rotterdamse politicoloog Rinus van Schendelen. ‘Dan heb je het over dertigduizend mensen: een vreselijk kleine incrowd.’

Goed gedrag

Die kleine vijver bestaat ook nog eens uit gelijkgestemden. Partijlidmaatschap fungeert als bewijs van goed gedrag: ‘Het zijn mensen die kunnen plooien en schikken en hun mond kunnen houden’, zegt Baakman. ‘Zo groot zijn de verschillen tussen de grote partijen nou ook weer niet. Op die verschillen wordt alleen de nadruk gelegd om aan te tonen dat het systeem eerlijk zou zijn. Veel belangrijker is dat al deze mensen weten hoe het spel gespeeld wordt, en zich aan de regels houden. Deze nomenklatoera zou de politiek dan kritisch moeten adviseren en controleren.’

Volgens Leijnse worden veel mensen echter pas partijlid als ze al belangrijke functies hebben, en zijn ze bovendien ook vaak passief lid. ‘De vijver is dus veel groter dan alleen de actieve partijleden.’

Niettemin waarschuwen politicologen al jaren voor het ontstaan van een ‘politieke kaste’, ‘regentenklasse’ dan wel ‘karteldemocratie’. Dat gesloten ‘politiek-bureaucratische complex’, losgezongen van de maatschappij, bereidt niet alleen het beleid voor, het voert het ook uit en controleert het bovendien, daarmee het democratisch gekozen parlement degraderend tot een stempelpost. ‘Het probleem is’, zegt Rinus van Schendelen, ‘dat de politieke top niet geworteld is in de maatschappij, maar wel zijn takken over die hele maatschappij heeft hangen.’

De nauwe banden met de politieke partijen blijken ook uit de enquête die TNS Nipo in opdracht van de Volkskrant hield onder de bestuurlijke elite. Partijlidmaatschap blijkt in deze groep wijdverbreid en keurig verdeeld over de gevestigde partijen: 18 procent is lid van de PvdA, 16 procent van het CDA, evenveel van de VVD en 6 procent van D66 – veel meer dan bij ‘gewone’ Nederlanders.

In de overheidssector is slechts 23 procent van de elite geen lid van een partij, tegen 98,5 procent van alle kiesgerechtigde Nederlanders. Liefst 13 procent bij de overheid is lid van D66, wat aantoont dat de partij die ooit opgericht werd om het regentendom te bestrijden, goed weg weet met het systeem.

Door het beperkte potentieel van geschikte en politiek gelieerde mensen voor functies in het openbaar bestuur, is de politieke partij steeds meer een banenmachine geworden. ‘Een uitzendbureau voor leden die een hoge bestuurlijke functie ambiëren’, analyseerde politicoloog Bart Tromp al vier jaar geleden in NRC Handelsblad. ‘Een headhuntersbedrijf voor het openbaar bestuur’, sneerde bestuurskundige Roel in 't Veld.

Volgens Van Schendelen is er sindsdien weinig veranderd: ‘Als raadslid kun je directeur worden van een gemeentelijke dienst. Dan zit je gebeiteld. Op een hoger niveau kun je naar een zelfstandig bestuursorgaan. Bij zo’n ZOB pak je als baas tegenwoordig zo drie ton.’

Dat proces werkt even soepel als onopgemerkt, maar in 2005 ging het even mis. De partijloze Marja Kamsma diende een klacht in bij de Nationale Ombudsman, nadat Frank de Grave door VVD-minister Hoogervorst was benoemd tot voorzitter van de Zorgautoriteit in oprichting. Zijn Het cv van de liberaal op zorggebied was maar pover vergeleken bij dat van haarzelf, vond Kamsma.

De Ombudsman stelde vast dat Hoogervorst de schijn van belangenverstrengeling had gewekt door zijn partijgenoot vooraf in een gesprek op de vacature te wijzen. De minister reageerde boos, noemde de Ombudsman ‘wereldvreemd’ en stelde dat De Grave gewoon de beste kandidaat was. Maar vlak na zijn aantreden had De Grave op een congres verteld dat zijn gezin zich zorgen maakte omdat hij avond aan avond had zitten studeren op de zorg, omdat hij er nog niet erg in thuis was, meldde de Staatscourant onlangs.

Vriendjespolitiek, stellen de critici. Maar het is meer: het systeem helpt om greep te houden op het beleid. maar de voorstanders van het systeem benadrukken dat het regelen van aantrekkelijke functies voor bijvoorbeeld oud-bewindslieden nodig is om goede mensen te kunnen blijven aantrekken voor de politiek, waar het afbreukrisico steeds groter wordt. Daarnaast helpt het systeem ook om greep te houden op het beleid.‘Met het nieuwe zorgstelsel is het natuurlijk wel handig voor deze minister om met De Grave iemand bij de Zorgautoriteit te hebben die pro-marktwerking is’, zegt SP-Kamerlid Agnes Kant. ‘Wij wilden graag dat de Zorgautoriteit ook zou kijken of de marktwerking slecht is voor de kwaliteit van de zorg. Maar dat is niet gelukt.’

Fortuyn-revolte

De praktijk van politieke benoemingen komt in de discussies, werkgroepen en adviezen over de kloof tussen burger en politiek zelden of nooit ter sprake. Sinds de Fortuyn-revolte is er op dit punt nog geen stap gezet. ‘Het gekke is dat partijen intern wél veel gedaan hebben aan meer democratie. Kijk naar de strijd tussen Rutte en Verdonk’, zegt Gerrit Voerman, directeur van het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen in Groningen. ‘Maar met de bestuurlijke vernieuwing schiet het niet op. Het probleem is natuurlijk dat de grote partijen, als ze al vinden dat er iets moet gebeuren, het niet eens kunnen worden over hoe dan. De een wil een districtenstelsel, de ander niet, de een wil een gekozen burgemeester, de ander ook wel, maar dan alleen door de gemeenteraad. Begrijpelijk, maar zo maken ze zich wel kwetsbaar voor populistische verwijten. Ons kent ons, elkaar de baantjes toespelen, de Haagse kaasstolp, noem maar op.’

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) komt binnenkort met een advies over politieke benoemingen. Dit adviesorgaan van Binnenlandse Zaken sprak acht jaar geleden al klare taal. De Raad waarschuwde dat het steeds moeilijker te accepteren is dat de facto het lidmaatschap van een gevestigde politieke partij nodig is om een openbare functie te krijgen. Ook wees de ROB op het gevaar van ‘politieke inteelt’.

Wellicht vanwege die heldere lijn werd van het advies nooit meer iets vernomen. In de hoop op meer succes lijkt de ROB– zelf overigens natuurlijk ook politiek verantwoord samengesteld – het nu voorzichtiger aan te pakken. Heldere regels en transparante procedures zullen de praktische aanbevelingen worden, laat ROB-voorzitter Jos van Kemenade weten.

De Maastrichtse specialist Baakman zou blij zijn met zulke stapjes vooruit. Toch vreest hij dat het systeem niet wezenlijk zal veranderen – daarvoor zijn de belangen van de toonaangevende partijen te groot. ‘Ook met heldere procedures moet je nog oppassen’, zegt hij. ‘Zo moest de nieuwe commissaris der koningin in Noord-Brabant van het CDA zijn. Toen hebben ze de profielschets van Overijssel genomen, waar net de CDA’er Jansen was benoemd, en er Europese ervaring als eis aan toegevoegd. En toen werd europarlementariër Hanja Maij-Weggen benoemd.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden