AchtergrondGrondbezit

Van wie is de grond in Nederland?

Het eiland Tiengemeten in Zuid-Holland.Beeld Marcel van den Bergh / de Volkskrant

De ruimte voor huizen, recreatie, windmolens of voedselteelt wordt schaarser. Dus rijst de vraag wie de grond in Nederland bezit en wie kan bepalen wat er met die grond gebeurt.

Wie de grond heeft, heeft de macht. Eeuwenlang was dat zo. De oude adel was een heersende klasse van landbezitters die zijn positie vooral ontleende aan het bezit van grond. Tot diep in de 19de eeuw golden landgoederen als bolwerken van macht. De kwestie is of dat anno 2020 nog zo is.

Daar gaan een paar vragen aan vooraf, zoals: wie zijn de grootgrondbezitters van Nederland nu? Wat doen ze met hun land? Ontlenen ze er macht aan?

Het zijn vragen die actueel worden omdat het gevecht om de schaarse ruimte de komende decennia in volle hevigheid zal losbarsten. Nederland is een klein, vol land en er moet nog zoveel: er is een schreeuwend tekort aan woningen – geschat wordt dat er de komende jaren een miljoen extra woningen moeten worden bijgebouwd. We hebben ruimte nodig voor duurzame energieopwekking zoals windmolens en zonneparken en plekken om water te bergen als verzekering tegen steeds vaker voorkomende perioden van droogte. Voor uitbreiding van de natuur en het aanplanten van nieuwe bossen tegen de klimaatopwarming staan tienduizenden hectares gepland. En dan moet er ook nog ruimte overblijven om te recreëren en grond om voedsel op te verbouwen.

In een klein land als Nederland leidt dat onherroepelijk tot moeilijke keuzes en dus conflicten. Daarom is  relevanter dan ooit de vraag: Wie bezit Nederland?

Het Kadaster heeft op verzoek van de Volkskrant een lijst opgesteld van de driehonderd grootste grootgrondbezitters van Nederland. Samen bezitten zij 1,5 miljoen hectare, eenderde van het land, waarvan na aftrek van water en wegen 860 duizend hectare vrije grond beschikbaar is. De rest is versnipperd over miljoenen kleinere eigenaren: boeren, tuinders en huizenbezitters.

Prominente positie overheid

Wat opvalt in de lijst is de prominente positie van de overheid. Het Rijk en andere (semi-)overheidsinstanties zoals provincies, gemeenten en waterschappen bezitten samen tweederde van het totale eigendom van alle driehonderd grootgrondbezitters. De staat neemt daarvan het leeuwendeel voor zijn rekening.

Verenigingen of stichtingen, zoals de provinciale landschappen, volgen op geruime afstand, met eenvijfde van het grootgrondbezit. Het enige bedrijf in de top-10 is verzekeraar ASR. Die reikt met ruim 38 duizend hectare grond tot de zesde plaats. Het particuliere landeigendom van de adel is verschrompeld tot een schamele 6.851 hectare, dat van koning Willem-Alexander meegerekend: die staat met 319 hectare op plaats 263 in de grondbezit top-300.

Wat zeggen deze cijfers over macht en grondbezit in Nederland? Dat de Nederlandse overheid met afstand de bovenliggende partij is? Ja. En nee.

Niet alle grond is macht. Dat valt het best te illustreren aan het voorbeeld van Staatsbosbeheer, met ruim 220 duizend hectare veruit de grootste landeigenaar van Nederland, met stip op nummer 1. Waar je ook komt, overal stuit je op terreinen van Staatsbosbeheer.

Honderd jaar geleden zou directeur Sylvo Thijsen daarmee een van de machtigste mannen van Nederland zijn geweest. Nu is hij vooral een reus op lemen voeten. Het grootste deel van de grond van Staatsbosbeheer is aangewezen als natuurgebied.

En zelfs daarbinnen is Staatsbosbeheer niet helemaal eigen baas. Als het Rijk een snelweg wil aanleggen door een natuurgebied, zoals nu het plan is met het doortrekken van de A15 door Rijntakken, een Natura2000- en stiltegebied, dan kan directeur Thijsen hoog of laag springen maar die weg komt er. Staatsbosbeheer kan hoogstens meepraten over de aankleding en inpassing van de weg of elders compensatie eisen.

Staatsbosbeheer bewandelt daarom vooral de weg van soft power, zegt Thijsen. Meepraten over ontwikkelingen in een gebied, proberen plannen zo goed mogelijk in te passen. ‘Wij gaan niet bij voorbaat dwarsliggen door te zeggen: wat u wilt kan niet.’

Staatsbosbeheer heeft als wettelijke taak om bos en natuur te beheren, benadrukt Thijsen. ‘Maar wij zetten onze gebieden niet op slot.’ Als een boerencoöperatie windmolens wil bouwen en daarvoor een belendend perceel van Staatsbosbeheer nodig heeft, dan valt daarover te praten. ‘Dat vinden wij onze verantwoordelijkheid als grootste grondbezitter van Nederland.’

Veel grond, geen macht

Wat voor Staatsbosbeheer geldt, gaat op voor alle natuurbeheerders van Nederland, zoals Natuurmonumenten (de op een na grootste natuurbeheerder) en de provinciale landschappen. Ze hebben wel veel grond, maar in termen van macht en invloed is die waardeloos: je kunt er niets mee.

De vraag is ook allang niet meer wie de meeste grond bezit, maar wáár dat bezit is. Het maakt nogal uit of je een lap grond hebt in Oost-Groningen of aan de rand van Amsterdam of bij Schiphol. In makelaarstermen aangeduid als: locatie, locatie, locatie.

Projectontwikkelaars hebben maar een gering aandeel in het Nederlandse grondbezit: 1 tot 2 procent. In de lijst van grootgrondbezitters komen ze niet voor, maar ze spelen wel een belangrijke rol bij de ontwikkeling van vooral stedelijke gebieden. ‘De goede grond hebben op de juiste plek, daar draait het om’, zegt Leo Pols, senior onderzoeker van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).

Dat is wat projectontwikkelaars doen, aldus Pols: vooruit kijken naar ontwikkelingen op de lange termijn, geduldig wachten tot het juiste moment. ‘En dan slaan ze hun slag.’ Een voorbeeld daarvan is de Purmer, een oude droogmakerij in Noord-Holland, waar projectontwikkelaars al in de jaren tachtig van de vorige eeuw grond opkochten met gedachte: ooit gaat daar gebouwd worden. Nu is het bijna zover en is de grond in waarde verveelvoudigd.

Je hoeft niet veel grond te bezitten om macht te hebben. Waar het vooral om gaat is: waar ligt die grond en wat kun je ermee? Waardevol is vooral grond die nog ‘vrij’ is, dat wil zeggen van bestemming kan veranderen.

Meer dan de helft van Nederland ligt al vast, zo is te zien op een kaart die het PBL heeft gemaakt: daar staan huizen of bedrijventerreinen op, lopen spoorlijnen overheen of het is natuur. Wat overblijft, is een ‘vrije’ ruimte van 1,5 miljoen hectare. Vrij tussen aanhalingstekens, want het is voornamelijk agrarisch land (92 procent) dat vooral aan de randen van het land ligt: Groningen, Friesland, Zeeland. Maar agrarisch land kan van functie veranderen.

Over deze vrije ruimte zal het gevecht de komende jaren worden gevoerd. De claims komen overal vandaan en zijn enorm. Voor woningbouw is tot 2050 naar schatting 13 tot 30 duizend extra hectare grond nodig. Voor het afmaken van het Natuurnetwerk Nederland (NNN, de oude Ecologische Hoofdstructuur) moet nog 39 duizend hectare grond worden aangekocht voor natuur.

Volgens het PBL kunnen daar in de toekomst nog zo’n 150 duizend hectare natuur bijkomen als uitvloeisel van verplichtingen die Nederland is aangegaan om de biodiversiteit te beschermen.

Minister Carola Schouten van Landbouw wil als uitwerking van het Klimaatakkoord 37 duizend hectare extra bos aanplanten. Voor de opwekking van duurzame energie met zonneparken en windmolens is minimaal 141 duizend en maximaal zelfs bijna 600 duizend hectare land nodig (met de aantekening dat land onder windmolens niet verloren is: daar kunnen nog prima koeien onder grazen, je kunt er een weg onder aanleggen of een bedrijventerrein naast bouwen).

Tel alle claims bij elkaar op en je komt uit op 230 tot ruim 850 duizend hectare benodigd land: eenzesde tot bijna de helft van alle vrije ruimte. Dat gaat natuurlijk nooit allemaal passen, zegt Willem Korthals Altes, hoogleraar grondbeleid aan de TU Delft. ‘Nederland is te klein. Dat is niks nieuws.’ De claims zijn gewoon te groot, beaamt PBL-onderzoeker Pols. ‘Dat botst aan alle kanten. Wij verwachten steeds meer conflicten om grond.’

Die conflicten zijn her en der al in volle gang: rond natuurgebieden bijvoorbeeld die last hebben van de stikstofuitstoot van nabijgelegen boerenbedrijven. Maar ook rond de bouw van windmolens en de aanleg van zonneparken op agrarische grond. De media staan er vol mee.

Het zijn conflicten die schreeuwen om centrale regie. Er moet iemand zijn die de knopen doorhakt: die zegt waar windmolens mogen komen, waar gebouwd kan worden, waar plaats is voor natuur. Maar de ironie wil dat de instantie die daartoe het best geëigend is, het Rijk, de laatste jaren juist is teruggetreden van die verantwoordelijkheid.

Geregeerd door planologen

Ooit was Nederland een land dat geregeerd werd door planologen. Na de oorlog werd de wederopbouw onder centrale leiding opgepakt. In de jaren zeventig werden groeikernen en groeisteden aangewezen als Almere en Zoetermeer. Tien jaar later zag de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening het licht met de komst van Vinexwijken als Leidsche Rijn en Ypenburg.

Het waren triomfen van de planologie. Nederland had er een apart ministerie voor: VROM (Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu) en een dienst die erop toezag dat alles ordentelijk verliep: de Dienst Landelijk Gebied (DLG) die een eigen, omvangrijke grondportefeuille bezat.

Maar eind jaren negentig kantelde het beeld dat Nederland van bovenaf maakbaar was. Decentralisatie en privatisering waren de nieuwe toverwoorden. Het ministerie van VROM werd in 2010 opgeheven en uitgesplitst over andere ministeries. De DLG volgde in 2015.

De grondportefeuille werd verdeeld over provincies die ook verantwoordelijk werden voor het aankoopbeleid voor nieuwe natuur. De vraag waar windmolens of zonneparken mogen komen is gedelegeerd naar dertig ‘energieregio’s’ die ieder in hun eigen gebiedje opereren.

Het gevolg is ‘bestuurlijke verrommeling’, zegt Pols van het PBL. Een lappendeken. Gemeenten, provincies en het Rijk hebben ieder hun eigen belangen. Die sporen niet altijd, aldus Pols. ‘Als ze zouden samenwerken, zouden de overheden een vuist kunnen maken. Maar dat doen ze te weinig.’

Want, zegt hoogleraar Korthals Altes, laat daar geen misverstand over bestaan: als de overheid wil, is ze altijd de baas. Uiteindelijk is het de overheid die bepaalt wat er met de grond gebeurt. Door bestemmingsplannen te schrijven en desnoods door gebied te onttrekken aan eigenaren.

In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw gebeurde dat op grote schaal, zegt Korthals Altes. ‘In het kader van de stadsvernieuwing is veel grond onteigend. Dat vond men toen belangrijk. Maar ze durven en ze willen niet meer. Het draagvlak voor onteigening is afgenomen.’ Daar komt bij dat het ook nogal wat kost: grond in Nederland is peperduur.

Centrale regie

De roep om centrale regie klinkt van meer kanten. DenkWerk, een denktank rond voormalig D66-minister Hans Wijers, schreef in een rapport van januari: ‘Het ontwikkelen van een nieuw ruimtelijk perspectief op Nederland kan niet alleen aan de markt of lagere overheden worden overgelaten.’ Het beleid van het Rijk nu is meestal ‘too little, too late’, aldus DenkWerk.

Die notie is inmiddels ook tot Den Haag doorgedrongen. In september presenteerde het ministerie van Binnenlandse Zaken zijn Nationale Omgevingsvisie (Novi) voor een aantrekkelijk, duurzaam, groen en gezond Nederland. De regering wil daarin het voortouw nemen, stelt de Novi. Maar: ‘Het Rijk eigent zich geen centrale rol toe. Integendeel, de verantwoordelijkheid ligt bij alle partijen gezamenlijk.’ Want, schrijft het rapport op zijn Ruttiaans: ‘Heel Nederland doet ertoe.’

Dat schiet niet op, vindt directeur Thijsen van Staatbosbeheer dat lid is van de Novi-alliantie: een verbond van gemeenten, maatschappelijke organisaties en marktpartijen dat een kritische reactie heeft gestuurd op de omgevingsvisie.

De Rijksoverheid moet volgens Thijsen de regie veel meer naar zich toe trekken. ‘Als je de grote opgaven ziet waar we voor staan op het gebied van landbouw, klimaat, energie en waterhuishouding, dan moet dat op een hoger niveau worden georganiseerd. Dat moet je centraal doen.’ Daar moet niet alleen Binnenlandse Zaken bij betrokken zijn, maar ook de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat, Economische Zaken en Landbouw.

Vooral de deelname van die laatste is cruciaal. Want welke kant het ook opgaat in Nederland met woningbouw, windmolens, zonneparken, datacentra en nieuwe natuur: het zal altijd ten koste gaan van de landbouw, beklemtoont PBL-onderzoeker Pols. Simpelweg omdat de landbouw de grootste grondgebruiker is van Nederland (bijna tweederde van Nederland is landbouwgrond) en daar nog de enige vrije ruimte ligt.

Boeren kunnen hun trekkers alvast met de neus naar het Malieveld zetten. Het geharrewar over stikstof, mest- en fosfaatrechten was niet meer dan een voorspel. Het echte gevecht moet nog beginnen. En pas aan het einde daarvan zal blijken wie echt de baas is over de grond in Nederland.

Zie ook

De grootste particuliere grondbezitter is een dame die zich tot niets laat dwingen
Wie is deze Magreta Moret-Wessels Boer, een vrouw van 81 uit Drenthe die er alles aan doet haar 2.246 hectare grond in de vier noordelijke provincies intact te houden?

Deze grote eigenaren bezitten onze schaarse grond
Extra woningen, natuur, landbouw of toch duurzame energieopwekking? Grootgrondbezitters hebben een doorslaggevende stem bij het toekomstige gebruik van de schaarse ruimte in Nederland. Ontdek hier wie de grootste grondbezitters zijn en hoe groot hun land is, vergeleken met je eigen tuin of woonwijk.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden