Uitvoering beleid moet centraal staan

Bij de aanpak van de bureaucratie moeten de praktijkervaringen van uitvoerders die zich willen verantwoorden uitgangspunt zijn, meent..

Er lijkt een merkwaardige discrepantie te bestaan tussen de publieke bijval voor de jaarlijkse Algemene Beschouwingen van de Raad van State over de kwaliteit van het openbaar bestuur en de doorwerking daarvan in de bestuurlijke praktijk. Die doorwerking wordt belemmerd door ten minste drie factoren.

Allereerst worden de thema’s die voor de organisatie en het functioneren van de staat van essentieel belang zijn (de betekenis van de democratische rechtsstaat, de betekenis van Europa voor Nederland, de betekenis van de Staten-Generaal als institutie en de betekenis van het burgerschap) bij veranderingsoperaties in het openbaar bestuur consequent buiten beschouwing gelaten. Vervolgens concentreert zich de aandacht binnen dat bestuur op de ambtelijke organisatie. Ten slotte verengt de aandacht zich verder tot de structuur van de rijksdienst en de beperking van het aantal (rijks-)ambtenaren.

Minder ambtenaren is echter niet automatisch beter bestuur, net zo min als het omgekeerde. Verbeteringen in de organisatie en het functioneren van de rijksdienst moeten worden afgemeten aan de eisen die de democratische rechtsstaat stelt en aan de staatkundige regels en gemeenschappelijke omgangsvormen die binnen de staat gelden. Plannen voor staatkundige vernieuwingen en verbeteringen in de organisatie en het functioneren van de rijksdienst worden, al veertig jaar lang, als twee verschillende onderwerpen beschouwd. Ze zijn echter onlosmakelijk met elkaar verbonden.

Een tweede reden voor de geringe praktische doorwerking van de beschouwingen is hiermee direct verbonden: het miskennen van de waarde van de bureaucratie en de voorwaarden waaronder de bureaucratie zijn dienende functie in een democratische rechtsstaat kan vervullen. De term bureaucratie heeft meerdere betekenissen. In neutrale zin kan bureaucratie worden omschreven als een maatschappelijk besturingssysteem. Weber meende dat een moderne samenleving – waar steeds meer delen van de maatschappelijke werkelijkheid onderwerp van besturing en beheersing worden – niet zonder bureaucratie kan bestaan. In een democratische rechtsstaat is die bureaucratie zorgvuldig, integer, niet vooringenomen, loyaal en inhoudelijk deskundig. De ambtenaar is een dienaar van het algemeen belang. Voor Weber horen democratie en bureaucratie bij elkaar. Het alternatief is willekeur of chaos.

In het hedendaagse debat wordt bureaucratie echter gelijkgesteld met inefficiëntie: ondeskundig, ongeïnteresseerd, traag, risicomijdend, veel papier, een overmaat aan procedurele regels.

Bureaucratie heeft manifeste voordelen en nadelen, die vaak elkaars complement vormen. Zorgvuldigheid kost tijd. Onpartijdigheid noopt tot controle. Volgens Weber moet een bureaucratie politiek worden aangestuurd, met een inhoudelijk verhaal en een daarvan afgeleide prioriteitstelling. Alleen zo wordt bureaucratie tot een krachtig en dienend instrument en zijn de voordelen groter dan de nadelen. Dat kan alleen als de eigen functie van politieke instellingen en politieke functionarissen duidelijk is. Zo niet, dan bestaat het gevaar dat bureaucratie in eigenmacht verandert en wildgroei ontstaat. Bestrijden van die wildgroei zonder te weten wat bureaucratie is en onder welke voorwaarden ze in toom kan worden gehouden, is echter tot mislukken gedoemd.

Hiermee verband houdt een derde reden waarom de doorwerking van de beschouwingen in de bestuurlijke praktijk gering is. Essentieel voor de oplossing van problemen is de positie van degenen die haar moeten doorvoeren en hun legitimatie door de spraakmakende elite. Die legitimatie strekt tot daar waar de eigen positie van die elite in het geding komt.

De spraakmakende elite binnen het openbaar bestuur wordt gevormd door de tussenlaag die is ontstaan tussen de minister die voor het beleid verantwoordelijk is en de professionele uitvoerders van dat beleid: (departementale) ambtenaren, onderzoekers, rekenmeesters, communicatiedeskundigen, toezichthouders, (externe) adviseurs en managers. Ze hebben de afgelopen twintig jaar hun positie kunnen innemen door vervaging van verantwoordelijkheden, verwaarlozing van staatkundige instituties en een groeiende behoefte aan onderlinge afstemming, beheersing, verantwoording, toezicht en controle.

Overheid en markt, rekenmeesters en onderzoekers, communicatiedeskundigen en toezichthouders, (externe) adviseurs en managers zijn door een netwerk van beheersstructuren verweven geraakt. Ze versterken elkaar en houden zichzelf in stand. Ze hanteren hun eigen vooronderstellingen bij de definiëring van maatschappelijke problemen en het vinden van oplossingen. Zij spreken dezelfde taal, denken langs dezelfde lijnen. Die tussenlaag is doorgedrongen in beroepsorganisaties en grote uitvoeringsinstanties, tot bewindslieden en politieke partijen. Tot hen dringen signalen uit de buitenwereld slechts in aangepaste vorm door.

De kaasstolp is allang niet meer alleen een Haags verschijnsel. De werkelijkheid binnen dat systeem verschilt van de werkelijkheid die de individuele burger, de leraar in de klas of de verpleger in het verpleeghuis ervaart. De centrale positie van de tussenlaag blijkt uit het feit dat zij zich moeiteloos schijnt aan te passen aan verschuivingen in opvattingen over het bestuur. De verschuiving van de opvatting dat het bestuur een bedrijf is naar de opvatting dat het bestuur géén bedrijf is. De verschuiving van de opvatting dat grootschaligheid voordelen heeft naar de opvatting dat kleinschaligheid beter is. De verschuiving van de opvatting dat uitvoerders op afstand moeten worden gezet naar de opvatting dat meer aandacht voor de professionele uitvoerders geboden is. De verschuiving van de opvatting dat de rijksdienst beter is gaan functioneren naar de opvatting dat de rijksdienst aanzienlijk in omvang kan worden teruggebracht. Dezelfde functionarissen die het bestuur eerst op het ene pad hebben geholpen, dienen zich vervolgens weer aan, en worden gevraagd om het bestuur op het andere pad te begeleiden.

Daarbij is opmerkelijk dat elke veranderingsoperatie, van Reorganisatie Rijksdienst (1982) tot Andere Overheid (2003), vergezeld gaat van de oproep: ‘De tijd van analyseren is nu toch echt voorbij; nu daden!’ Hoe die constatering dat er voldoende geanalyseerd is, te rijmen valt met de wisselingen van opvattingen, blijft onbesproken. Is er werkelijk voldoende geanalyseerd wat het bestuur, even géén bedrijf meer, dan wél is? Is bekend wat de professionaliteit van uitvoerders inhoudt en is er binnen het bestuur nog inhoudelijke kennis om die professionaliteit te beoordelen? Deugen de analyses die tot grootschaligheid leidden nu plotseling niet meer?

‘De tijd van analyseren is voorbij’, betekent vaak dat wordt teruggegrepen op analyses en aanbevelingen uit het verleden. Dat geldt nu bijvoorbeeld voor de rapporten van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (1979-1981), waarin samenhangend beleid, doorbreken van de verkokering en projectmatig werken centraal staan. Deugen die analyses (nog)? Passen de aanbevelingen van toen nog op een openbaar bestuur waarvan de positie in vijfentwintig jaar drastisch is gewijzigd? Waarom werden de aanbevelingen niet eerder uitgevoerd? Hoe is te verklaren dat elke veranderingsoperatie lijkt bij te dragen aan versterking van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica (meer van hetzelfde) in plaats van aan doorbreking daarvan? Die vragen worden niet gesteld.

De bureaucratisch-bedrijfsmatige logica moet doorbroken worden. Hoe? Veranderingen lukken alleen op grond van deugdelijke analyses en onder druk van buitenaf. De analyses schieten tot nu toe tekort. Ook de druk van buitenaf is gering. Doorbreking vereist een nieuwe verbinding tussen denken en doen, politici en ambtenaren, beleid en uitvoering, inhoudelijke deskundigheid en beheer. Dat is na een ontwikkeling van 25 jaar niet eenvoudig.

Het vereist de bereidheid onder ogen te zien wat er de afgelopen 25 jaar in veranderingsoperaties onbedoeld is mis gegaan. Daarnaast is inzicht nodig in de groei van het aantal functionarissen in de hele keten, per beleidsterrein, van minister tot uitvoerder en het percentage direct uitvoerende dienstverleners daarin. Was die groei voorzien, voor wie waren de resultaten bedoeld en wat vinden zij van die resultaten?

Doorbreking van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica lukt niet zonder ministers die zelf duidelijke politieke keuzen maken en inhoudelijke lijnen voor ambtelijk handelen uitzetten. Tegelijkertijd zou de Kamer bereid moeten zijn haar bemoeienis als medebestuurder in te perken. Daarnaast is nodig eerherstel voor en vertrouwen in een bureaucratie waarin inhoudelijk competente ambtenaren centraal staan. Dan zou ook aanzienlijk kunnen worden gesneden in beheersmechanismen en in aantallen externe consultants.

Doorbreking van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica is nodig om te komen tot een publieke dienstverlening waarin de relatie tussen leraar en leerling, arts en patiënt, politieagent en burger centraal staat. Dat lukt alleen als de ervaringen van deze professionele uitvoerders als uitgangspunt worden genomen. Tegelijk moeten die uitvoerders bereid zijn over de kwaliteit van hun werk publieke verantwoording af te leggen. Voor de kwaliteit van die verantwoording zijn managers nodig die de inhoudelijke kennis bezitten om de professionaliteit van de uitvoering te kunnen beoordelen. Dat betekent dat grootschaligheid waardoor managers niet meer in staat zijn zich dat oordeel zelf te vormen, moet worden tegengegaan.

De ontwikkeling van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica en de teruggang in inhoudelijke professionaliteit zou mogelijk eerder zijn gesignaleerd als het parlement systematischer aandacht had gehad voor de uitvoering van beleid. Daarvoor werden eerder suggesties gedaan. ‘Jaarlijks wordt door of in opdracht van het parlement een analyse gemaakt van de stand van uitvoering op bepaalde (wisselende) beleidsterreinen, de inzet van mensen en middelen, de knelpunten en klachten, de resultaten en effecten’, adviseerde de Regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst in 1985. De Kamers zouden er alsnog toe kunnen besluiten.

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden