Tot in het absurde praten over een scheve tegel

Aanbesteden heeft geleid tot een reeks financiële en sociale tragikomedies, zoals recent bleek bij de Fyra. Waarom gaat het toch zo vaak mis, en kan het beter? 'Hele branches zijn kapot gemaakt.'

Vergeet Dubai, denk Zeewolde. De 20 duizend inwoners tellende gemeente in Flevoland werkt aan een Tulpeiland in het Veluwemeer. De kosten van de toeristentrekker met jachthaven, horeca en stranden worden geraamd op 4 miljoen euro.


Gemeentesecretaris Rob van Nunspeet is al druk bezig met de aanbesteding. 'Hoe krijg je met de laagst mogelijke prijs toch hoge kwaliteit - dat is de grote vraag. Want als de aannemer eenmaal is begonnen, is het heel lastig om nog iets bij te sturen. De verliezers van een aanbesteding stappen bovendien tegenwoordig bijna altijd naar de rechter. Als die een omissie vindt, moet de procedure over. Daarom huren we allerlei juridische kennis in. De gemeente wordt erop aangekeken als er vertraging optreedt. Het is dus wel eens zorgelijk, zo'n project.'


De zorgen in Zeewolde zijn begrijpelijk. Aanbestedingen zijn de afgelopen jaren in Nederland geregeld uitgedraaid op een fiasco - financieel, sociaal of allebei. Zo leidde de aanbesteding van de thuiszorg door gemeen- teambtenaren zes jaar geleden vooral tot ondermaatse zorg, een spectaculaire ontslaggolf en het faillissement van vele thuiszorginstellingen.


Het Stedelijk Museum in Amsterdam werd vorig jaar bijna drie jaar te laat en 20 miljoen euro te duur opgeleverd. De NS kreeg onlangs, drie jaar te laat, de snelle Fyra's geleverd om er direct mee vast te lopen in de eerste sneeuw. En deze week nog bleek, uit een eerder weggemoffeld onderzoek van de Inspectie, dat ProRail het spooronderhoud zo goedkoop aanbesteedt bij uitgewrongen spooraannemers dat het kan leiden tot extra vertraging en zelfs gevaar.


Niet alleen voor de door steeds lagere prijzen ontslagen baanwerkers is het belangrijk te weten waarom het steeds misgaat met de aanbesteding, het gaat ook om veel geld. De overheid geeft jaarlijks 57 miljard euro uit aan diensten, producten en werken, waarvan 36 miljard moet worden aanbesteed.


En dat gaat dus geregeld fout. 'Het wordt gewoon slecht uitgevoerd', zegt econoom Arnoud Boot. 'Kwaliteitselementen mogen wel degelijk meetellen in de aanbesteding, maar die moeten wel goed omschreven worden. Daar zit het probleem. Alleen op de prijs selecteren is veel gemakkelijker. Het is dus deels onkunde of luiheid bij de aanbesteders dat ze de kwaliteitseisen niet goed vastleggen. De overheid heeft een regierol en als ze die niet goed invult, gaat er van alles fout. Private partijen weten de zwakheden bij de overheid vaak goed te vinden.' Volgens de UvA-hoogleraar wisten overheden vroeger met wie ze zaken deden. 'Om vriendjespolitiek te vermijden, moet er nu worden aanbesteed. Dat is natuurlijk goed, maar het heeft wel nieuwe problemen opgeleverd.'


Concurrentie

Door openbaar aanbesteden van alle klussen van enige omvang moet het vroeger als kartelparadijs bekend staande Nederland dus verzekerd zijn van eerlijke concurrentie. Verder moet de procedure ertoe leiden tot dat de burgers de best mogelijke waar krijgen voor hun belastinggeld. Maar door de gebrekkige aanpak is de uitkomst geregeld diametraal anders, zegt Kim Schofaerts van Tendercoach, een bureau dat overheden en bedrijven begeleidt bij aanbestedingen ('tenders'): duurder en slechter, in plaats van beter en goedkoper.


'Hele branches zijn kapot gemaakt door slechte aanbesteding', zegt Schofaerts. 'Door de eisen op te schroeven en steeds lagere prijzen te vragen blijven er soms nog maar een paar partijen over. Die gaan steeds lager bieden, tot onder de kostprijs, om het werk maar binnen te halen. Dan kan de overheid als inkoper wel tevreden zijn, maar is het ten koste gegaan van de werknemers en de kwaliteit.'


De aanbestedingsexpert noemt de thuiszorg als voorbeeld. 'Bij de schoolboeken en kantoorartikelen is het ook gebeurd. En bij de groenvoorziening, de catering, de bewaking, het ziekenvervoer, de schoonmaak. Eigenlijk overal waarbij laaggeschoolde arbeid te pas komt. Bij de schoonmakers ontstond een tegenbeweging: acties waarmee ze fatsoenlijk werk voor een normaal loon eisten.'


Volgens Schofaerts is aanbesteden op zichzelf niet het probleem, maar de manier waarop het wordt aangepakt. Als het goed gaat, kan een kleine gemeente naar ieders tevredenheid zomaar een kwart besparen op de twee ton voor de groenvoorziening. Maar omdat de contracten juridisch helemaal zijn dichtgetimmerd, draait het alleen nog om regels en niet meer waar het echt om gaat: de aankoop van een publiek product of dienst van de hoogste kwaliteit tegen de beste prijs. Volgens de Europese Unie moet aanbesteding leiden tot 15 tot 20 procent lagere uitgaven voor dezelfde kwaliteit. Of dat gehaald wordt, is onduidelijk: er is weinig bekend over de uitkomst van de aanbestedingspraktijk.


Ict-projecten

De complexiteit van de aanbestedingsprocedures is de belangrijkste reden waarom het misgaat, denkt Elies Steyger, hoogleraar Europees bestuursrecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en advocaat in Den Bosch. 'De procedures zijn technisch en juridisch zo ingewikkeld dat het bijna onmogelijk is om geen fouten te maken. Vooral voor lagere overheden is dat een probleem. Er is gewoon onvoldoende expertise in huis om de procedures in goede banen te leiden. Dat zie je bijvoorbeeld misgaan bij de aanbesteding van ict-projecten. Hoe moet je als opdrachtgever eisen formuleren voor een systeem waarvan je amper begrijpt wat het is? Dan is prijs je enige houvast.'


Maar Nederland is niet de enige die zich heeft vergaloppeerd aan aanbestedingsprocedures. Ook elders in Europa is prijs de leidende factor geworden. 'De belastingbetaler betaalt uiteindelijk de prijs. De meeste goedkope projecten vallen immers door late oplevering, meerkosten en andere tegenvallers duurder uit', zegt europarlementariër Heide Rühle (De Groenen). Eind van het jaar moet er een nieuwe Europese aanbestedingswet liggen, maar de partijen in het Europees Parlement staan nog lijnrecht tegenover elkaar. De roep om meer flexibiliteit en minder complexiteit staat haaks op het verlangen naar meer juridische handvatten voor de publieke opdrachtgevers.


In Nederland is het louter aanbesteden op de laagste prijs vanaf 1 april verleden tijd - althans in theorie. In de nieuwe Aanbestedingswet die dan ingaat, staat dat de opdracht ook kwaliteitseisen moet bevatten.


De juristen Schofaerts en Steyger betwijfelen of het er beter op wordt omdat er nog steeds veel mis kan gaan in de technische omschrijvingen en motivaties. Schofaerts: 'Je mag dus de laagste prijs nog steeds vooropstellen, maar je moet ook formuleren wat inhoudelijk de bedoeling is van de aanbesteding.'


In de nieuwe wet zijn ook regels opgenomen over 'social return', de mogelijkheid om bijvoorbeeld te eisen dat arbeidsgehandicapten worden ingeschakeld. De 'past performance' telt straks ook mee; als een overheid een slechte ervaring heeft gehad met een leverancier, mag deze worden uitgesloten. Dat moet dan wel om een 'zelfbeleefde' strop gaan. De NS zou weinig aan die regel hebben gehad: er waren immers alleen klachten van andere spoorbedrijven over de Italiaanse snelle treinen, en klachten van anderen tellen niet.


Gemiste kans

Volgens de FNV, die al jaren strijdt tegen de kaalslag in publieke sectoren als gevolg van ingevoerde marktwerking, zijn de verbeteringen in de nieuwe wet onvoldoende. 'Je mag straks sociaal en duurzaam aanbesteden, maar het hoeft niet. Waarom wordt selecteren op de laagste prijs niet gewoon verboden?', vraagt FNV-beleidsmedewerker Marjolijn Bulk zich af. 'Kortom: de nieuwe wet is een gemiste kans. Nieuwe ProRails of Fyra's zul je er niet mee voorkomen, want de laagste prijs blijft het belangrijkst.'


Aanbesteding lijkt zijn grenzen te naderen nu op het spoor, in de laagbetaalde sectoren en bij grote bouwprojecten de problemen zichtbaar worden. Zo wees Bert Schmeink van het Amsterdamse ov-bedrijf GVB vorig jaar in de Volkskrant al op het gevaarlijke gebrek aan kennis. Aanbesteden was volgens de overtuigd VVD'er 'een geloof' geworden. 'Het geloof dat de markt elk probleem oplost. In het openbaar vervoer leidt marktwerking op korte termijn misschien tot financiële succesjes, maar na een jaar of vijf komen de problemen vanzelf.'


Ook Kim Schofaerts van Tendercoach heeft haar twijfels. 'Ik vind dat je basisvoorzieningen niet zou moeten aanbesteden. Openbaar vervoer, water, gas en elektra moet de overheid zelf doen. Straks moet je voor je gas in Rusland zijn', zegt ze. 'Maar dat is mijn persoonlijke opvatting.'


Politiek gezien loopt het spectrum over aanbesteding uiteen vanaf de SP, die niets wil aanbesteden tot aan de VVD, die in principe bijna alles geschikt vindt. Marjolijn Bulk van de FNV heeft er weinig fiducie in dat het beter wordt, ondanks de PvdA in het kabinet. 'Het is gemakkelijk bezuinigen natuurlijk: je vult het bedrag in dat de aanbesteding moet opleveren. De problemen komen later pas, bij een volgend kabinet. De aanbesteding van de jeugdzorg bijvoorbeeld staat bijvoorbeeld nog gewoon op de agenda '


Bestuurskundige Steyger moet er niet aan denken dat dit gebeurt. 'Voor kwetsbare kinderen wil je toch gewoon de beste zorg, niet per definitie de goedkoopste aanbieder? Als het gaat om diensten als zout strooien is aanbesteding prima, maar wanneer het gaat om contractering van zorg aan kwetsbare groepen begeven gemeenten zich op glad ijs', zegt hij. 'Gemeenten gaan heel ijverig aanbesteden omdat ze graag het beste jongetje van de klas willen zijn, terwijl ze er vaak ook onderuit kunnen komen. Niet alle publieke diensten en concessies hoeven immers verplicht Europees te worden aanbesteed.'


In Zeewolde is gemeentesecretaris Rob van Nunspeet ondertussen druk bezig met de aanbesteding van het Tulpeiland. 'Vroeger legde een aannemer die het werk had gekregen een scheve stoep gewoon even recht. Nu moet dat precies zijn vastgelegd in de opdrachtomschrijving, anders is het meerwerk. Doordat de juridische kant zo dominant is geworden, zit je tot in het absurde te praten over details - dingetjes van tussen de 75 en 250 euro. Jammer, want dat geld en die tijd kan wel beter besteed worden.'


Amsterdam trekt lering uit het verleden

De gemeente Amsterdam, die nog dagelijks boet voor fouten in oude aanbestedingen zoals van de Noord-Zuidlijn, gaat slimmer aanbesteden. Het stadsbestuur heeft vorige week besloten dat Amsterdam als eerste Nederlandse gemeente 'past performance' (resultaten uit het verleden) van aannemers standaard wil laten meewegen in het gunnen van contracten. Om dit mogelijk te maken worden de prestaties van aannemers en leveranciers vanaf maart 2013 binnen de hele regio op een eenduidige manier vastgelegd. Amsterdam wil alleen bij uitzondering nog contracten gunnen op prijs maar juist criteria als kwaliteit, publieksgerichtheid, duurzaamheid en projectbeheersing meer laten meewegen.


De aanpak van Amsterdam is een stap in de goede richting volgens aanbestedingsexpert Bent Flyvbjerg, hoogleraar management van megaprojecten aan Oxford Universiteit. Het grootste probleem bij aanbesteden is volgens hem gebrek aan ervaring. Zijn belangrijkste tip aan opdrachtgevers luidt dan ook: centraliseren en expertise opbouwen. 'Als je in publieke sector marktwerking wil, moet je een hele sterke overheid hebben die de dienst goed kan omschrijven en erop toeziet dat deze ook naar tevredenheid wordt geleverd.' Decentraal aanbesteden van publieke diensten door gemeenten is volgens Flyvbjerg vragen om moeilijkheden.


De aanleg van een databank, waaruit aanbieders kunnen worden geselecteerd op bewezen kundigheid en betrouwbaarheid, is een goede beschermwal. In Flyvbjergs geboorteland Denemarken is dit bijvoorbeeld met groot succes gedaan bij aannemers.


Aanbestedingsdrama 1: Levering van hogesnelheidstreinen

Aanbesteed in 2004 aan de Italiaanse fabrikant AnsaldoBreda.


Kosten: 330 miljoen voor treinen die niet rijden + strop door vertragingen en imagoschade NS.


Oplevering Fyra eind 2012 i.p.v. 2009; hogesnelheidsspoor werd drie jaar lang onderbenut.


Opdrachtgever NS, verantwoordelijk ministers ten tijde van aanbesteding: Tineke Netelenbos (PvdA).


Aanbestedingsdrama 2: Verbouwing Stedelijk Museum

Aanbesteed in 2007 aan aannemer Midreth, die halverwege de rit failliet ging.


Kostenoverschrijding 20 miljoen op totaal van 127 miljoen euro plus een strop over jaarlijkse onderhoudskosten van 1,2 miljoen euro waarover geen afspraken waren gemaakt.


Oplevering medio 2013 in plaats van eind 2009.


Opdrachtgever was het (verzelfstandigde) Stedelijk Museum, de verantwoordelijk wethouder van Amsterdam was Carolien Gehrels (PvdA).


Aanbestedingsdrama 3: Onderhoud spoorbrug bij Eefde

De brug over het Twentekanaal bleek nauwelijks verankerd te zijn, terwijl passagierstreinen met 140 kilometer per uur over het spoor denderden. Spoorbeheerder Prorail besteedt onderhoud uit voor steeds lagere prijs.


Aannemers als Volker, Strukton en Bam werden gedwongen op de contracten te bieden onder de kostprijs, waardoor ze moesten reorganiseren.


Gevolg is tekort aan ervaren monteurs bij calamiteiten.


Inspectie waarschuwt voor toename vertragingen en voor veiligheidsrisico's op het spoor.


Verantwoordelijk staatssecretarissen: Tineke Huizinga (ChristenUnie) en Wilma Mansveld (PvdA).


Aanbestedingsdrama 4: Vaccin baarmoederhalskanker

Minister Van der Hoeven opende op 29 oktober 2008 de nieuwe fabriek van het Amerikaanse MSD voor een vaccin tegen baarmoederhalskanker in Haarlem. Enkele maanden later besluit de Nederlandse overheid niet voor MSD te kiezen maar voor het vaccin van concurrent GlaxoSmithKline (GSK).


Rijksvaccinatieprogramma voor meisjes levert fabrikant jaarlijkse omzet op van 60 à 75 miljoen euro.


Op het hoofdkantoor in New Jersey van MSD's moederbedrijf Merck wordt de Nederlandse overheid op het matje geroepen. De vraag luidt: waarom worden buitenlandse ondernemingen uitgenodigd om 30 miljoen euro te investeren in een nieuwe fabriek, maar wordt hen niet de omzet gegund?


Verantwoordelijk ministers Economische Zaken Van der Hoeven (CDA), Verhagen (CDA) en minister van Volksgezondheid Ab Klink (CDA).


Aanbestedingsdrama 5: Thuiszorg door gemeenten

Bij de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) in 2007 kregen gemeenten de verantwoordelijkheid over de 'huishoudelijke verzorging'.


Thuiszorgorganisaties moesten ver onder de kostprijs bieden.


Gevolg was een consolidatieslag in de thuiszorg en ontslag voor duizenden thuiszorgmedewerkers.


Verantwoordelijk staatssecretaris: Jet Bussemaker (PvdA).


Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden