Toeslagensysteem zit psychologisch krakkemikkig in elkaar

Bij het optuigen ervan is de politiek er ten onrechte vanuit gegaan dat alle toeslagaanvragers volkomen rationeel zijn en zich niet bezondigen aan uitstel- en struisvogelgedrag. Om hoge terugvorderingen te voorkomen moet eigenlijk het hele stelsel op de schop, concludeert een ambtelijke onderzoeksgroep maandag.

Het kabinet gaf een jaar geleden opdracht voor het beleidsonderzoek vanwege de grote maatschappelijke onvrede over het toeslagenstelsel. Elk jaar komen tussen de 300- en 400 duizend toeslagontvangers in betalingsproblemen door hoge terugvorderingen van de Belastingdienst. Zij moeten de – vaak hoge – toeslagen die zij als maandelijks voorschot hebben gekregen later terugbetalen, omdat de Belastingdienst achteraf vaststelt dat de uitgekeerde inkomensondersteuning te hoog was. Tegen de tijd dat het definitieve oordeel van de fiscus op de deurmat valt, is het geld vaak al uitgegeven.

Steeds complexer

In het huidige stelsel keert de Belastingdienst toeslagen uit op basis van schattingen over het aantal kinderopvanguren en het inkomen. Aanvragers die hun inkomen te laag (of het aantal kinderopvanguren te hoog) inschatten worden daarvoor gestraft met een terugvordering. Degenen die achteraf te voorzichtig waren met hun schattingen, krijgen het jaar daarop juist een nabetaling van de Belastingdienst.

De politiek heeft te weinig oog voor de nadelen van dit systeem, schrijven de ambtenaren in hun onderzoeksrapport. Zo zijn er onder de toeslagontvangers steeds meer zelfstandigen met een sterk wisselend inkomen. Zij kunnen aan het begin van het jaar niet goed inschatten hoeveel zij gaan verdienen. Dat vergroot de kans dat zij met grote nabetalingen of terugvorderingen geconfronteerd worden.

Het aantal correcties is ook toegenomen, omdat de Tweede Kamer het toeslagstelsel in de loop der jaren steeds complexer heeft gemaakt. ‘Er zijn (forse) beleidsaanpassingen doorgevoerd om ongewenste koopkrachteffecten voor verschillende groepen te verzachten, maar deze aanpassingen maken het stelsel ingewikkelder’, merken de ambtenaren op. Toeslaggerechtigden weten daardoor niet goed meer waar ze wel en niet recht op hebben.

‘Homo economicus’

De politiek had er goed aan gedaan wat meer gedragswetenschappers te raadplegen bij het ontwerpen van het toeslagenstelsel. Dat stelsel gaat uit van ‘onrealistische verwachtingen van burgers’, schrijven de ambtenaren. De overheid verwacht dat een toeslagontvanger een ‘homo economicus’ is, die rationele beslissingen neemt. De impliciete aanname dat mensen altijd doen wat in hun belang is, klopt in dit geval niet. Mensen gaan complexe keuzes liever uit de weg en verdiepen zich niet graag in het ondoorzichtige toeslagenstelsel. Sommigen vragen daardoor geen toeslag aan terwijl ze er wel recht op hebben, anderen geven relevante wijzigingen in inkomen of gezinssituatie niet tijdig door aan de Belastingdienst.

Twee andere psychologische verschijnselen die de onvrede over het toeslagenstelsel voeden zijn de menselijke hang naar zekerheid en ‘verliesaversie’: het verschijnsel dat verlies een grotere impact heeft op mensen dan winst. Mensen die hun toeslag of een deel daarvan moeten terugbetalen voelen die financiële pijn heel sterk, terwijl de gelukkigen die een nabetaling ontvangen die meevaller vaak al snel weer vergeten zijn. Grote correcties achteraf verhouden zich ook slecht met de behoefte aan financiële zekerheid die de meeste toeslagontvangers zeggen te hebben. De voorwaardelijkheid van het maandelijkse voorschot staat haaks op die gewenste zekerheid.

Maatwerk

De politiek koos destijds bewust voor het uitbetalen van voorschotten, omdat de aanvragers de toeslag dan snel op hun rekening gestort krijgen. Ook zou de toeslag met dit systeem beter aansluiten bij de actuele inkomens- en gezinssituatie. De Tweede Kamer wilde vooral voorkomen dat sommige aanvragers een te lage toeslag zouden ontvangen en daardoor de huur of de kinderopvang niet meer zouden kunnen betalen. De hoofdconclusie van de ambtenarenanalyse is nu dat zulk maatwerk niet samengaat met het bieden van duidelijkheid en zekerheid. Begin volgend jaar verschijnt het tweede deel van het onderzoek, waarin de ambtenaren de mogelijkheden voor een geheel nieuw systeem van inkomensondersteuning in kaart brengen.

De publicatie van dit eerste deel is naar voren gehaald vanwege de aanstaande publicatie van het adviesrapport van de commissie-Donner. De CDA-coryfee heeft in opdracht van staatssecretaris Snel (Belastingzaken) uitgezocht hoe de honderden ouders in de ‘CAF-zaken’ schadeloosgesteld moeten worden. Het fraudeteam ‘CAF’ van de Belastingdienst zette tussen 2014 en 2016 collectief de kinderopvangtoeslag stop van ouders die klant waren bij gastouderbureaus en kinderopvangbedrijven die de Belastingdienst van toeslagenfraude verdacht. In de meeste gevallen trof de ouders geen blaam en waren de stopzettingen en terugvorderingen onterecht.