RECONSTRUCTIE

'To be or not to be together, that is the question'

Wat wil Cameron? vroeg EU-president Tusk zich af. 'Geen politieke zelfmoord', antwoordt die. Negen maanden onderhandelen tegen de Brexit. Een reconstructie.

Marc Peeperkorn
Wat wil Cameron? vroeg EU-president Tusk zich af. 'Geen politieke zelfmoord', antwoordt die. Beeld epa
Wat wil Cameron? vroeg EU-president Tusk zich af. 'Geen politieke zelfmoord', antwoordt die.Beeld epa

Wat de strategie was achter het zwaarbevochten akkoord om Groot-Brittannië in de EU te houden? De EU-ambtenaar, een van de onderhandelaars, tikt met een pen op de papieren die voor hem liggen. 'De opzet was dat David Cameron overtuigend moest winnen en de andere regeringsleiders niet mochten verliezen.'

Eén winnaar en 27 niet-verliezers, dat wrikt met de politieke wetmatigheden, ook in Brussel. Wat het bovendien niet makkelijker maakt is dat de Britse premier Cameron bijzonder impopulair is onder zijn EU-collega's. Maar de hoofdrolspelers beseffen dat de EU zich geen twee existentiële crises tegelijk kan veroorloven: de Brexit in het Westen en de versplinterende vluchtelingenchaos in het Oosten. Dus wordt alleen al tijdens de beslissende EU-top vorige week 30 uur non-stop onderhandeld in 26 bilaterale gesprekken tussen 12 regeringsleiders. En dan nog gaat het vrijdagmiddag om 16.30 uur bijna fout.

Voor een reconstructie van 'The Deal' is de Britse verkiezing van 7 mei vorig jaar een logisch startpunt. Die donderdag wint Cameron de meerderheid van de parlementszetels, mede door zijn belofte een nieuwe status voor Groot-Brittannië in de EU los te wrikken en dat resultaat aan de Britten voor te leggen in een allesbeslissend In/Uit-referendum. De kans van de eeuw, volgens hemzelf.

Maar wat wil David nu precies? vragen Tusk en voorzitter Jean-Claude Juncker van de Europese Commissie zich af. Wat verstaat hij onder een 'nieuwe status'? Het precieze antwoord, in de vorm van een brief van Cameron aan Tusk en de collega-leiders, laat zes maanden op zich wachten.

Na wat telefoontjes vindt op 14 juli de eerste ontmoeting plaats tussen de voornaamste onderhandelaars (zie kader) en hun assistenten. Die vergadering en daaropvolgende ontmoetingen in juli en september beperken zich tot 'aftasten', zegt een betrokkene. 'Er waren veel discussies over rode lijnen, over mogelijkheden en onmogelijkheden.'

Al snel wordt duidelijk dat Cameron niet alleen de gunst van de kiezer moeten winnen, maar eerst de steun van een deel van zijn kabinet. 'Sommige eisen van Cameron vloeiden direct voort uit zijn poging politieke sleutelfiguren binnenboord te houden', zegt een onderhandelaar. De Britten deinzen er niet voor terug hun ultieme troefkaart uit te spelen: geen deal betekent Brexit. 'Dat zwaard lag manifest op tafel. En als het daar niet lag, stond het in de hoek als geheugensteuntje.'

null Beeld afp
Beeld afp

Niets vastgelegd

Opvallend in deze eerste maanden is dat er geen enkel document wordt voorbereid, zelfs geen schimmig, ambtelijk non-paper. 'Cameron was als de dood om iets op papier vast te leggen uit vrees daarop te worden afgerekend. Als er al een A4-tje kwam, werd dat na afloop van de vergadering onmiddellijk ingenomen.' Bijkomend effect is dat er niets gelekt wordt.

Hoewel zonder zichtbare resultaten zijn die eerste gespreksmaanden van groot belang. Ze brengen vertrouwen tussen de onderhandelaars en maken dat Londen afziet van onoverkomelijke eisen. Zo sterft de Britse wens de Europese arbeidstijdenwet te ontmantelen - onacceptabel voor Frankrijk en Duitsland - in stilte.

Op donderdag 24 september voert Tusk de druk op. De Pool wil langzamerhand weten waar hij aan toe is en vraagt Cameron tijdens een gezamenlijk ontbijt in Brussel om een brief. Geen speeches meer met flarden van suggesties, ideeën en eisen. 'Nee, een concreet verzoek op briefpapier van Downing Street 10', aldus een betrokkene.

Als de langverwachte brief van Cameron op 10 november komt - 'Een nieuwe regeling voor Groot-Brittannië in een hervormde Europese Unie' - slaken de onderhandelaars van Tusk en Juncker een zucht van verlichting. 'Het had veel slechter kunnen zijn', stelt een van hen vast. Natuurlijk, er zaten moeilijke zaken bij maar geen onoverkomelijke. Bovendien eist Cameron niet dat alle afspraken in het Europees Verdrag verankerd worden. 'Want dat was compleet fiasco geworden', zegt een EU-ambtenaar. 'Dan hadden we direct de handdoek in de ring kunnen gooien.'

Met de Britse brief in de hand trekt het team van Tusk langs alle hoofdsteden. Middels 'biechtstoelgesprekken' heeft Tusk binnen twee weken een scherp overzicht waar de problemen zitten en wie amok gaat maken. Meer concurrentiekracht is onomstreden, punt binnen voor Cameron. Groot-Brittannië ontheffen van de ever closer union, stuit op verzet van de Belgische premier Charles Michel. De Franse president Francois Hollande is bezorgd over de geëiste vrijheid voor niet-eurolanden. En de Oost-Europese landen noemen het onaanvaardbaar dat Cameron EU-werknemers in zijn land vier jaar lang wil uitsluiten van loonaanvullingen via de fiscus.

Zondagavond 29 november treffen Tusk en Cameron elkaar na afloop van de EU-Turkije-top. Tusk maakt duidelijk dat hij bereid is de decembertop van de regeringsleiders aan te grijpen om de deal met Groot-Brittannië door te duwen, ondanks een negatief advies van zijn adviseurs. Een conceptdeal ligt klaar, hij laat de keuze aan Cameron. Die beraadt zich een paar dagen en ziet er dan toch van af. De risico's zijn nog te groot en feitelijk heeft hij maar één kans.

Zondagavond 29 november treffen Tusk en Cameron elkaar na afloop van de EU-Turkije-top. Beeld epa
Zondagavond 29 november treffen Tusk en Cameron elkaar na afloop van de EU-Turkije-top.Beeld epa

De discussie op de EU-top van 17/18 december levert niettemin 'veel meer op dan gehoopt', zegt een EU-ambtenaar. Zijn de meeste leiders 's middags bij aankomst sceptisch of ronduit negatief, iets na middernacht zoemt een akkoord door de lucht. Tijdens het diner heeft Cameron zijn eisen niet alleen verduidelijkt, hij heeft bovenal zijn collega's overtuigd echt uit te zijn op een eerlijke deal.

Het grootste obstakel - het enige open punt in het conceptakkoord - is het verbod op fiscale uitkeringen voor EU-werknemers in Groot-Brittannië. Tusk weigert deze discriminatie in wetgeving vast te leggen, laat staan in het Verdrag. Berlijn komt met het idee de definitie van een 'EU-werknemer' dermate in te perken, dat het recht op uitkeringen vanzelf verdwijnt. Dit is echter zo complex en onverkoopbaar, dat Cameron het afwijst.

Doorbraak

De doorbraak komt in januari als de Europese Commissie de sociale noodrem op tafel legt: in nauw omschreven omstandigheden mag een lidstaat onder strikte voorwaarden voor een beperkte tijd EU-werknemers bepaalde rechten ontzeggen. De juridische experts in de teams glimmen van trots.

Zondag 31 januari reist Tusk naar Downing Street 10 voor een diner. Hij wil doorpakken, de tijd dringt. Het conceptakkoord moet binnen enkele dagen naar de regeringsleiders anders is een besluit op de februaritop niet meer mogelijk. Uitstel zal worden opgevat als een mislukking, houdt Tusk aan Cameron voor.

Bovendien heeft de EU ook wel wat anders aan haar hoofd: de exploderende vluchtelingencrisis.

Iets voor tienen 's avonds laat Tusk via Twitter weten: 'Nog geen akkoord. Intensief werk komende 24 uur cruciaal.' Hij verlaat Downing Street maar de onderhandelaars halen diep door die nacht, alsook de volgende dag in de Eurostar-trein en daarna in Brussel. Dinsdag 2 februari is net begonnen als de puzzelstukjes klaar zijn voor het leggen ervan. Rond het middaguur presenteert Tusk zijn conceptakkoord. 'To be or not to be together, that is the question', zegt hij erbij. Cameron is in ieder geval positief.

Wat volgt is een mega-achtbaan van onderhandelingen om de andere lidstaten achter het ontwerpakkoord te krijgen. Twee keer komen de 28 sherpa's (EU-adviseurs van de premiers) naar Brussel maar het echte werk is aan Cameron en Tusk die leiders met de grootste problemen en invloed bezoeken. Met succes, zo lijkt het, veel hoofdsteden ventileren optimisme.

'Make it or break it'

Bij aanvang van de beslissende top donderdagmiddag 18 februari, voorspelt Tusk niettemin 'zware onderhandelingen' en een 'make it or break it' voor de EU. Deels is dat theater om de diverse thuisfronten tevreden te stellen. Maar een gelopen race is het akkoord zeker niet. Over drie van de vier punten bestaan nog steeds serieuze meningsverschillen en als altijd schuilt het gevaar in een hoekje.

Donderdagavond tijdens het diner roept Cameron zijn collega's indringend op het voorstel van Tusk niet verder af te zwakken. 'Met minder kan ik niet thuiskomen, dat is politieke zelfmoord', aldus de Brit. 'De EU moet gebaseerd zijn op leven en laten leven, dat is winst voor ons allemaal.' Hij voegt eraan te desnoods het hele weekend door te willen onderhandelen.

Na afloop van het diner (half drie 's ochtends) begint Tusk aan serie bilaterale gesprekken met de belangrijkste 'probleempremiers'. Om zes uur last hij een pauze in, nader overleg blijkt nodig.

Het geplande British breakfast vrijdag om 11 uur dat in één rechte lijn naar akkoord moest leiden, gaat niet door. Ook de brunch, lunch, late lunch en het aperitief verdwijnen van de agenda naarmate de tijd verstrijkt. Tusk roept de ene na de andere leider bij zich. Met de Belgische premier Michel is de lucht geklaard: Londen is ontslagen van de ever closer union, maar de andere landen mogen onverminderd voortgaan met integreren. Onder druk van Michel wordt bovendien een zelfvernietigingsclausule in de tekst opgenomen: als de Britten 'nee' zeggen tegen het EU-lidmaatschap, blaast het akkoord zichzelf op. 'Pure frustratie van Michel', zegt een betrokkene.

Een nieuw probleem vormen Nederland, Denemarken, Ierland en Malta die eisen dat zij, net als Groot-Brittannië, de export van kinderbijslag mogen beperken. Ook dit conflict wordt bezworen. Zo niet echter de controverse tussen Hollande en Cameron over het gelijke speelveld voor de eurozone en de niet-eurolanden. Dat punt ontwikkelt zich in de loop van de vrijdag tot potentiële deal breaker.

Iets na vier uur 's middags laat Hollande aan Tusk weten dat hij er genoeg van heeft. Dat de onderhandelingen moeten worden opgeschort tot maart. Dit is het rampscenario voor Tusk: uitstel betekent dat premiers met nieuwe eisen komen en het pakket uiteenrafelt. Geen irreële vrees, de Luxemburgse en Poolse premier laten hun twijfels al doorschemeren.

Om half vijf roept Tusk de Franse en Britse premier bij elkaar. Hij wijst ze op de zijns inziens minimale verschillen en overbrugt die met nieuwe tekstuele wijzigingen die het probleem voorlopig toedekken. Als Cameron en Hollande akkoord zijn, weten Tusk en Juncker: de finish is in zicht.

Bondskanselier Angela Merkel wandelt ondertussen in alle rust naar het nabijgelegen Place Jourdan om een zak friet bij Maison Antoine te halen. Beeld reuters
Bondskanselier Angela Merkel wandelt ondertussen in alle rust naar het nabijgelegen Place Jourdan om een zak friet bij Maison Antoine te halen.Beeld reuters

Wat volgt zijn nog een zevental gesprekken om de laatste plooien recht te strijken. Bondskanselier Angela Merkel wandelt ondertussen in alle rust naar het nabijgelegen Place Jourdan om een zak friet bij Maison Antoine te halen. Voor één keer is zij niet het middelpunt van alle hectiek.

'Om 20.38 uur wisten we: het lukt!' zegt een EU-ambtenaar. Het finale akkoord - dat in essentie nauwelijks afwijkt van het ontwerp - wordt dan geschreven en gekopieerd en om 21.35 uur uitgedeeld aan de leiders, als hun diner eindelijk begint. Vliegensvlug geeft de een na de ander zijn zege eraan. Alleen de Zweedse premier houdt de zaak op, hij moet eerst de goedkeuring van zijn regering krijgen, alsook de Portugese premier. Die is nieuw, was nauwelijks bij de onderhandelingen betrokken en vraagt tijd om de tekst regel voor regel door te lezen.

Dat wordt de Litouwse president Dalia Grybauskaité teveel: om 21.58 meldt zij via Twitter 'Akkoord klaar. Drama voorbij.' De Portugees is dan nog steeds aan het lezen. Om 22.30 uur brengt Tusk het verlossende woord, ook via Twitter: 'Akkoord. Unanieme steun'. De tekst van het akkoord telt ruim 8000 woorden.

Maar, benadrukt Tusk, het laatste woord is aan de Britse kiezer op 23 juni: In of Uit.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden