Terug naar de duidelijkheid

Vice-president Tjeenk Willink van de Raad van State maakt zich zorgen. In een zeldzaam interview legt de ‘onderkoning’ van Nederland uit hoe de bedrijfsmatige aanpak van de overheid de democratie ondermijnt....

Majestueus is de kamer waar Herman Tjeenk Willink waakt over ons staatsbestel – op een steenworp afstand van de koningin. De spiegels zijn oneindig hoog. De rust in het vroegere stadspaleis van koning Willem II aan de Haagse Kneuterdijk wordt slechts nu en dan onderbroken, door het zilveren geklingel van het versierde Franse uurwerk op de schouw.

‘Je kunt er rondlopen. Het is een heerlijke kamer’, zegt de vice-president van de Raad van State, die al even voornaam is als zijn omgeving. Hij spreekt keurig en bedachtzaam, als iemand die gewend is dat er naar hem wordt geluisterd.

Dat is ook zo. Zijn gewichtige functie als ‘onderkoning’ van Nederland geeft Tjeenk Willink een podium. Hij benut het om zijn zorgen te uiten over de toekomst van onze democratie. De Raad van State, in oktober 475 jaar oud, adviseert en spreekt recht, maar moet ook de ‘bredere context’ in de gaten houden, legt hij uit. ‘Noem het de continuïteit of de samenhang van het staatsbestel.’

Dus elk jaar als de blaadjes weer aan de bomen in zijn paleistuin komen, formuleert Tjeenk Willink zijn gedachten nauwkeurig in de ‘algemene beschouwingen’ bij het jaarverslag van de Raad van State. Het is steevast een scherpe, vermanende analyse van politiek en bestuur in Nederland.

In het document dat Tjeenk Willink donderdag presenteerde, geselt hij de ‘bureaucratisch-bedrijfsmatige aanpak’. Die is volgens hem de kern geworden van het overheidsbestuur. De nadruk op management en de afstand tot uitvoerders als leraren, politieagenten en verpleegsters ‘tast de geloofwaardigheid van de democratische rechtsstaat aan. Ziedaar de kloof tussen overheid en burger.’

In zijn werkkamer relativeert Tjeenk Willink. ‘Ik denk vaak: ik heb toch alles al gezegd, waarom vraag ik dit van mezelf? Als ik het eens níet doe, wie ligt er dan wakker van? Dat soort dingen. Maar het is toch van belang: zorg voor de publieke zaak. Ik vind het ook leuk mensen aan het denken te zetten.’

Heeft het zin? Wordt er naar u geluisterd?

‘Als ik de afgelopen 25 jaar overzie dan worden mijn analyses vaak gezien als sombere berichten. Men heeft er nog wel enige waardering voor dat iemand dat zo lang volhoudt. En overigens prachtig zoals die man dat formuleert, zegt men dan. Den Haag ontvangt de rapporten welwillend – omdat je niet om die man heen kunt, omdat het een interessant stuk is. Maar er zijn ook gewone uitvoerders in het land die zeggen: wat fijn dat iemand die toch heel Haags is, heeft opgeschreven wat wij al een tijdje voelen. Ik vind dat bevredigend.

‘Laatst had een onderwijzer uit Amsterdam-West een buitengewoon scherpzinnig stukje geschreven in de NRC, over hoe hij te maken kreeg met allerlei zaken die hem afleidden van het echte werk. En ik dacht: interessante man. Dus ik heb hem uitgenodigd. We zijn een hapje gaan eten, en ik zei: hoe zit dat nou? Dat houdt mij gaande: te horen waartegen leraren, dokters, politieagenten aanlopen en van mijn kant te kunnen uitleggen hoe dat komt.’

Heeft uw analyse effect op de Haagse politiek?

‘De directe effectiviteit is denk ik gering. Het effect op langere termijn is moeilijk te meten. Wat is het directe effect van een goed analyserend artikel in de krant? Dus je moet dit vak niet willen uitoefenen als je direct wilt scoren.

Bij het onderwerp van dit jaar, opnieuw de problemen in de bureaucratie, zijn er twee gevaren. Dat mensen omdat je al zolang meedraait, zeggen: ja, kijk eens, het is toch een nieuwe cd-persing van een oude 78-toerenplaat. Je hoort de krassen. De man zegt eigenlijk niks nieuws meer. Hij is 64, over 6 jaar is hij 70, dan zijn we ervan af. Het andere gevaar is het omgekeerde, dat men zegt: ja, dit is nu een trend, ha ha, dat is toch interessant dat de vice-president van de Raad van State ook begrepen heeft waar je nu mee aan moet komen*’

Want u haakt aan bij de politieke discussie van nu. Mark Rutte, Rita Verdonk, Wouter Bos en CDA-wetenschappers spreken allen over de verdrukking waarin professionele uitvoerders als leraren en agenten zijn gekomen door de managementlagen.

‘Het is een probleem dat mij nu aanwijsbaar al 21 jaar benauwt. Je kunt het eindeloos hebben over staatkundige vernieuwing en het kiezen van de burgemeester, maar de ergernis van burgers zit volgens mij hier: dat uitvoerders hun werk niet goed kunnen doen. Dat probleem wordt alleen maar groter. Ik ben erdoor geïntrigeerd. Hoe kan dat nou, dat mensen al in 1985 tegen me zeiden: inderdaad, je hebt gelijk, de uitvoerders zijn heel belangrijk en bureaucratisering is een groot gevaar. Mooie analyse. En dan wordt er gereorganiseerd en zogenaamd gedereguleerd, en per saldo heeft dat een contraproductief effect. We zetten uitvoerende diensten nog meer op afstand van de overheid, omdat het mode is om te verzelfstandigen. Bij de beleidsmakers wordt dan het begrip voor wat in de uitvoering speelt, de inhoudelijke kennis, kleiner, want die kennis heb je tegelijkertijd afgestoten. Maar toch wordt van de overheid verwacht dat ze stuurt. Ik zie absoluut niet hoe je dat kunt doen als je niet weet waarover het gaat en er eigenlijk ook geen affiniteit mee hebt.’

Maar was het 25 jaar geleden niet een heel goed idee om de uitvoerders door verzelfstandiging meer verantwoordelijkheid te geven voor het eigen functioneren?

‘Drie maanden op een telefoonaansluiting wachten, bij de dokter als een kind worden behandeld, door de leraar de klas uit worden gebonjourd*

‘Nee, nee, nee, de eerste vraag is altijd: wat is het probleem en moet je meteen de structuur wijzigen, of kan het anders? Ik denk dat we te vaak hebben verzelfstandigd en geprivatiseerd, niet om een probleem op te lossen, maar om als overheid van een probleem af te komen. Vanuit de gedachte dat het dan wel beter zal gaan. Maar het probleem is eerder groter geworden: de regelzucht, de controle op de controle. Neem het geval van de gezinsvoogd van Savannah, dat meisje dat in 2004 is gedood, daar kan ik me waanzinnig over opwinden. Eerst perkt het systeem de mensen die het eigenlijke werk doen steeds meer in, door extra regelgeving, controles en bezuinigingen. Meer schrijven, minder tijd, meer cliënten. En dan gaat het mis, en krijgen zíj de schuld.

‘Ik vind het buitengewoon onrechtvaardig dat degene die al die regels heeft bedacht en opgelegd, buiten schot blijft. Als je de echt goede professionele uitvoerders eruit wil jagen, moet je dit soort dingen doen. Al die protocollen zijn verengingen van de werkelijkheid, terwijl men aan de andere kant maatwerk wil. Dat kan niet tegelijk. Wie is de betere arts: iemand die zich angstvallig aan de protocollen houdt, of iemand die zijn afwegingen uiteindelijk laat afhangen van de individuele patiënt?’

Het kabinet gaat de bureaucratie al te lijf, onder andere met het programma Andere Overheid.

‘We hebben in de afgelopen dertig jaar eerst het sturend vermogen van de overheid willen versterken, daarna ingezet op de terugtredende overheid, nu op de overheid als bedrijf. Met grote operaties als deregulering, decentralisatie, noem maar op. Wat ik weleens mis, is dat er wordt gekeken waarom al die eerdere pogingen niet gelukt zijn, en of eigenlijk niet steeds hetzelfde wordt geprobeerd: we richten ons op de ambtelijke organisatie.

‘Maar het probleem ligt juist bij de politieke besluitvorming. Kamerleden bijvoorbeeld worden in ons systeem vaak klemgezet tussen datgene wat het kabinet en de ambtelijke organisaties nastreven en datgene waar ze aandacht aan moeten besteden vanwege de agenda van de media. Maar hun eerste taak is wetgeving en controle.

‘Ik stel in de beschouwingen dat de bureaucratisch-bedrijfsmatige aanpak niet strookt met de uitgangspunten van onze democratische rechtstaat. Dat is in wezen mijn boodschap. Nu dat breder gaat leven, wordt het misschien mogelijk de oorzaken aan te pakken.’

Moeten we dan de wijzigingen van de afgelopen jaren maar terugdraaien, de privatiseringen en verzelfstandigingen?

‘Nee, dat kan vaak niet. Neem de marktwerking in het notariaat. Ik zou het niet gedaan hebben. Notaris-zijn is een publieke functie die zo wordt ondermijnd. Maar sommige dingen zijn onomkeerbaar. Ik vind wél dat we terug moeten naar een overheidsbestuur waarin duidelijkheid bestaat over politieke verantwoordelijkheid voor publieke dienstverlening.

‘Wanneer zijn ministers wel aanspreekbaar en wanneer niet? Niet de ambtenaar als manager van processen, maar de ambtenaar die beseft dat hij wordt aangesproken op zijn inhoudelijke professionaliteit. En terug naar het primaat van het politieke: de volksvertegenwoordiging moet worden versterkt in zijn eigen zelfstandige rol van medewetgever en controleur. De band tussen het kabinet en de parlementaire meerderheid zou wat losser moeten worden.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden