'Te veel heren op leeftijd denken: dat toezicht doe ik er wel even bij'

Niet zo vreemd, die reeks schandalen in de semipublieke sector. Het toezicht in de zorg en het onderwijs en bij corporaties is verouderd, onduidelijk en onvoldoende.

Vestia (derivaten), Inholland (diplomafraude), het Maasstad Ziekenhuis (uit de hand gelopen uitbraak bacterie), het COA (angstcultuur) en - deze week nog - het Amsterdamse GVB, waar twee bestuurders weg moeten omdat ze regels negeerden en zichzelf een salarisverhoging gaven. Steeds weer gaat het mis bij 'maatschappelijke ondernemingen'. Vaak wordt dan gesproken over incidenten. Maar dat zijn het niet, betoogt de Tilburgse hoogleraar Rienk Goodijk, van wiens hand maandag het boek Falend toezicht in semipublieke organisaties? verschijnt. De schandalen kennen een patroon, stelt hij, en als daaraan niets wordt gedaan, is het wachten op de volgende affaire.


Volgens Goodijk is de kern van het probleem dat bij het invoeren van marktwerking in de jaren negentig niet goed is nagedacht over het bijbehorende toezicht. Het model van de raad van commissarissen uit het bedrijfsleven - vier tot zes vergaderingen per jaar, controle op hoofdlijnen, de directie niet te veel voor de voeten lopen - werd klakkeloos gekopieerd naar de publieke sector. Dat toezicht op afstand blijkt niet te werken in de complexe wereld van geprivatiseerde ziekenhuizen, hogescholen en corporaties, waar ambtenaren ondernemer moesten worden.


'Het is ook heel ingewikkeld om daar goed toezicht op te houden', zegt Goodijk. 'De instellingen zitten ergens tussen markt en overheid in en moeten rekening houden met allerlei belangen, partijen en geldstromen. Maar zeg dat gewoon, als er iets is misgegaan. Dat begrijpen mensen best. Nu zie je vaak dat toezichthouders wegduiken. Als de crisis voorbij is, blijkt de raad van toezicht met stille trom vertrokken. Dat is niet sterk, en het is ook niet eerlijk tegenover de directeur, die dan alles over zich heen krijgt. Het toezicht moet niet duiken. Het salaris van de bestuurder is niet alleen een zaak van de overheid.'


Zwartepieten

Goodijk, naast bijzonder hoogleraar governance in de semipublieke sector consultant bij adviesbureau GITP, verwijst daarmee onder meer naar het COA van Nurten Albayrak, waar VVD-prominent Loek Hermans de raad van toezicht leidde.' Een heer van een zekere leeftijd met een groot aantal nevenfuncties, zoals je ze nog veel ziet', zegt Goodijk. 'Maar ik wil het niet over personen hebben. Ik heb dit boek juist geschreven uit ergernis over al dat zwartepieten. Ik wil schetsen wat de problemen zijn. Je kunt het semipublieke toezicht er niet even bij doen. De hoeveelheid werk en de complexiteit wordt zwaar onderschat. Vijf nevenfuncties? Als je een baan hebt, zijn dat er al te veel. Als je goed toezicht wilt houden, is twee of drie bijbanen echt het maximum.'


Voorlopig moeten vooral heren op leeftijd met een reeks bijbanen de ziekenhuisdirecteuren, onderwijsmanagers en corporatiebazen bij de les houden. 'Met alle respect, want ze doen het ook uit maatschappelijke betrokkenheid', zegt Goodijk, 'hun traditionele taakopvatting is achterhaald. Het is netjes om niet te veel op de stoel van de directeur te gaan zitten, maar goed toezicht bemoeit zich ook met de strategie. Als je toezichthouders aanspreekt op schandalen, hoor je vaak verontwaardigd: moest ik dáár ook op letten, dan?'


De raden van toezicht tellen veel managers, met financiële en juridische kennis. Van de processen bij een zorginstelling, hogeschool of corporatie weten ze veel minder. Dat gaat steeds meer wringen. Daarom zou het goed zijn als er naast de wijze mannen meer vrouwen, jongeren en allochtonen met een frisse blik in de raden zouden komen. Maar dat proces gaat traag. 'Toezichthouders benoemen zichzelf, en mensen hebben de neiging vooral in eigen kring te kijken bij benoemingen, zegt Goodijk. 'Het aantal 65-plussers daalt, maar niet veel. In de zorg was een paar jaar geleden een kwart van de toezichthouders vrouw, nu is het 27 procent. Dat moet sneller.'


Het hardnekkige old boy network is niet het enige probleem van het semipublieke toezicht. Zo is er een 'verantwoordingsvacuüm': toezichthouders weten vaak niet voor wie ze werken. De patiënten, leerlingen en huurders? Of voor de onderneming? Verder loopt het contact met het externe toezicht - de inspecties - niet goed. En er gaapt een informatiekloof: de bestuurders weten veel meer dan de raad van toezicht die hen moet controleren.


De bevoegdheden van die toezichthouders zijn ook niet helder. 'Het kan op twee manieren misgaan, zegt Goodijk. 'De directeur heeft de overstap van overheid naar markt niet goed kunnen maken. Dat is onkunde. Of de directeur is er zo ambitieus mee aan de slag gegaan dat het uit de hand loopt. Zo'n dominante directeur hoeft geen probleem te zijn als er voldoende controlemomenten zijn en er een kritische, goed geïnformeerde en evenwichtige raad van toezicht tegenover staat. Daar schort het nu vaak aan.'


Toch is de kritiek vaak te makkelijk, stelt Goodijk. 'Vestia werd geprezen omdat ze zo goedkoop konden lenen; de politiek wilde ambitieuze maatschappelijke ondernemers. Als het misgaat roept men moord en brand. Op de golven van de publieke verontwaardiging wordt ingegrepen en geroepen om nog meer regels. Maar dat is niet de oplossing.'


De hoogleraar hoopt niet dat de discussie over marktwerking leidt tot het weer onder de overheid brengen van zorg, onderwijs en corporaties. 'Er waren goede redenen voor: meer concurrentie en efficiency. Er is alleen niet goed nagedacht over het toezicht. Het zou jammer zijn als de politiek nu wéér niet goed nadenkt, door alles terug te willen draaien.'


Eigenlijk zijn de veranderingen maar net begonnen, stelt Goodijk. 'De marktwerking in de zorg is van vijf jaar geleden, in het onderwijs moet het eigenlijk nog beginnen. Je kunt het model van de raad van toezicht failliet verklaren, maar er is genoeg ruimte voor verbetering. Geef de sector tijd om te leren, om de cultuur te veranderen. Ik zou bijna zeggen: laat het maar eens misgaan. Bij Amarantis bijvoorbeeld (de Amsterdamse onderwijsmoloch die bijna failliet ging, red. ). Dat gaat misschien wat ver, maar de vraag is of de hele mbo-sector moet opdraaien voor het wanbeleid, zoals nu.'


Als zo'n schokeffect zou leiden tot scherper, actiever en meer betrokken toezicht, zijn de schandalen dan verleden tijd? 'Garanties zijn er niet. Van die Angelsaksische fixatie op risico's uitbannen moeten we ook eens af', zegt Goodijk. 'Het blijft mensenwerk. Maar de kans op nieuwe Vestia's of Inhollands zou wel een stuk kleiner worden.'


HOE MOET HET WEL?

Opmerkelijk genoeg blijken semipublieke toezichthouders in onderzoeken meestal redelijk tevreden over hun eigen functioneren, ook al komt de ene na de andere affaire naar buiten in het onderwijs, de zorg en bij woningcorporaties. Wat kan een goede toezichthouder doen om schandalen te voorkomen?


Trek voldoende tijd uit en wees beschikbaar. Neem niet te veel andere bijbanen.


Benut andere informatiebronnen dan alleen de directie: zoals de ondernemingsraad, de inspectie, de externe accountant, de cliëntenraad.


Houd ook contact met - en leg ook verantwoording af aan - de 'stakeholders': werknemers, klanten, maatschappelijke organisaties, et cetera.


Houd niet alleen de cijfers in de gaten, maar kijk ook naar hoe een instelling in de dagelijkse praktijk werkt.


Vind de juiste balans tussen afstand houden en betrokken zijn.


Houd de bestuurders bij de les.


Oefen tegendruk uit en grijp zonodig in.


Durf naar voren te komen als het onverhoopt toch mis gaat.


Bron: Falend toezicht in semipublieke organisaties?


Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden