Sancties tegen Belarus? Het verdeelde Europa heeft het er moeilijk mee

‘Eén land met één miljoen inwoners kan de hele Europese Unie voor aap zetten’, zegt PvdA-Europarlementariër Kati Piri. Vorige week werden de ministers van Buitenlandse Zaken van de 27 lidstaten van de EU het niet eens over sancties tegen Belarus, doordat het kleine Cyprus dwarslag. Cyprus wilde pas akkoord gaan als de EU ook sancties zou treffen tegen Turkije, waarmee het een conflict heeft over gasboringen in de Middellandse Zee.

Op de Europese top die donderdag in Brussel begint, moeten de regeringsleiders de sancties redden. Waarschijnlijk zal Cyprus alsnog instemmen, in ruil voor stevige taal tegen Turkije. ‘De Cypriotische president Anastasiades moet iets krijgen waarmee hij kan thuiskomen’, zegt Piri.

Het gedraal met de sancties is een blamage voor de Europese Unie, die zo graag een zelfstandige en krachtige rol op het wereldtoneel wil spelen. Europa moet ‘strategische autonomie’ nastreven, herhaalde de Franse president Emmanuel Macron dinsdag. Het moet zijn geopolitieke macht kunnen ontplooien, nu het geconfronteerd wordt met een steeds assertiever China en niet meer kan rekenen op bondgenoot Amerika. Daarnaast moet het opgewassen zijn tegen de autoritaire leiders die aan de randen van het continent zijn opgestaan, zoals de Russische president Vladimir Poetin en de Turkse president Recep Tayyip Erdogan.

Wat komt er van zulke hoogdravende Europese doelstellingen terecht als de Unie het zelfs niet eens kan worden over strafmaatregelen tegen Belarus, een land waarvan geen enkele militaire dreiging uitgaat en waar Europa geen noemenswaardige economische belangen heeft? Hoe kan Europa een vuist maken tegen Poetin, Erdogan, Xi Jinping of Donald Trump, als het zo weifelend optreedt tegen een kleine dictator als de Belarussische president Aleksandr Loekasjenko? ‘De geloofwaardigheid van de Europese Unie staat op het spel’, zei Eurocommissaris Josep Borrell, hoge vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken van de Europese Unie.

De Spaanse topdiplomaat Borrell heeft als ‘minister van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie’ meer statuur dan zijn voorgangers Federica Mogherini en Catherine Ashton, maar hij loopt tegen hetzelfde probleem aan: hoe kun je Europa met één mond laten spreken?

In gijzeling

De Europese Unie bestaat uit 27 lidstaten die maar moeilijk op één lijn komen. Op het gebied van buitenlands beleid, dat van oudsher sterk met de nationale soevereiniteit verweven is, moeten besluiten bij unanimiteit worden genomen. Het kleinste landje kan de rest in gijzeling houden.

Daarom moeten besluiten over mensenrechten of de invoering van sancties voortaan bij gekwalificeerde meerderheid genomen moeten worden, zei Ursula von der Leyen in haar Staat van de Unie. In dat geval wordt een besluit genomen bij een akkoord van 55 procent van de lidstaten die samen ten minste 65 procent van de Europeanen vertegenwoordigen.

Nederland en andere West-Europese landen zijn hiervoor. ‘Het gaat alleen om verklaringen over mensenrechten en de invulling van sancties. Dat is ook weer geen enorme overdracht van soevereiniteit. Voor het uitzenden van troepen blijft unanimiteit vereist’, zegt Kati Piri, lid van de buitenlandcommissie van het Europees Parlement.

Unanimiteit

Ironisch genoeg kan het besluit om over te gaan op stemmen bij gekwalificeerde meerderheid alleen bij unanimiteit worden genomen. Volgens een inventarisatie van de Duitse denktank Hertie School/Jacques Delors Centre zullen zeker negen landen dwarsliggen, vooral kleinere Zuid- en Oost-Europese landen die het machtsmiddel van een veto niet willen opgeven.

Door de uitbreiding naar 27 landen heeft de EU aan cohesie verloren. In Nederland pleitte de Adviesraad Internationale Vraagstukken, die regering en parlement adviseert, in een recent rapport voor de vorming van kleinere groepen van gelijkgestemde landen. Zo zou Nederland voor militaire samenwerking aansluiting moeten zoeken bij Duitsland en Frankrijk.

Toch is ook dat geen garantie voor slagvaardige geopolitiek. De stroperigheid van het Europese buitenlandbeleid is niet alleen te wijten aan de obstructie van kleine landjes. Ook ‘het motorblok’ van Europa, de Frans-Duitse as, hapert in geopolitieke kwesties. Hoewel president Macron keer op keer het belang van Europese eenheid benadrukt, irriteert hij Duitsland door eigenmachtig een opening naar Rusland te zoeken. Terwijl de Europese Unie in Libië de regering in Tripoli steunt, zette Frankrijk zijn kaarten op de rivaliserende generaal Haftar. In het conflict tussen Turkije, Cyprus en Griekenland over de gasboringen in de Middellandse Zee schoten Franse oorlogsbodems de Grieken te hulp, terwijl Duitsland voorzichtig aan het bemiddelen is. ‘Ook in deze kwestie is de verdeeldheid van Europa heel kenmerkend’, zegt Nienke van Heukelingen, Turkije-expert van Instituut Clingendael.

Pacifistisch exportland

Frankrijk is een land met een groot leger, eigen kernwapens en een zetel in de Veiligheidsraad, dat nadrukkelijk een rol op het wereldtoneel wil spelen en daarbij (dreigen met) wapengekletter niet schuwt. Na twee verloren wereldoorlogen is Duitsland een pacifistisch exportland dat de wereld op commerciële wijze wil veroveren.

Het wereldbeeld van de Europese Unie was lange tijd ‘Duits’, gebaseerd op handel. Dat ‘Duitse’ Europa wordt nu uitgedaagd door autoritaire leiders als Erdogan; hij is niet primair geïnteresseerd in handel, maar doet alles om de macht van Turkije te vergroten: dreigen, geweld gebruiken, stoken in landen die ook voor de stabiliteit van Europa van belang zijn, zoals Libië en Syrië. Hoe kan Europa Erdogan weer in het gareel krijgen? Door ‘Franse’ machtspolitiek of ‘Duitse’ voorzichtigheid?

De Duitse lijn is begrijpelijk, zegt Nienke van Heukelingen van Clingendael. Turkije is een Navo-partner, strategisch gelegen tussen het Midden-Oosten en Europa. Erdogan heeft de middelen om Europa, en zeker Duitsland, onder druk te zetten. Hij kan de grote Turkse gemeenschappen in Europa bespelen. Ook kan hij de poorten voor vluchtelingen en migranten weer open zetten.

Verharding

Ook Europarlementariër Kati Piri steunt de Duitse aanpak. Turkije heeft zijn onderzoeksschip Oruç Reis uit de Middellandse Zee teruggetrokken en voert, zij het moeizaam, gesprekken met Griekenland. Duitsland wil beide partijen ertoe bewegen de kwestie aan het Internationale Gerechtshof voor te leggen. ‘In die situatie ligt het niet voor de hand om nu sancties af te kondigen. We mogen deze situatie niet verder laten escaleren’, zegt Piri. Clingendael-onderzoeker Van Heukelingen: ‘Sancties leiden er bijna nooit toe dat een land zijn gedrag verandert. Sterker nog: ze zorgen vaak voor een verharding van de situatie.’

Maar welke drukmiddelen heeft Europa, als sancties niet effectief zijn en militair ingrijpen geen optie is? Zoals veel experts gelooft Piri dat de EU haar grote economische macht veel meer kan inzetten voor geopolitieke doeleinden. Meer toegang tot de grote interne markt kan een middel zijn om goed gedrag te belonen. Erdogan is weliswaar een machtspoliticus, maar hij kan zijn economie niet oneindig blijven verwaarlozen. Piri: ‘Turkije heeft een open economie. Europa is er veruit de grootste investeerder. We zouden meer handel kunnen aanbieden in ruil voor hervormingen. Dat is nog nooit geprobeerd.’