Sancties: amputatie van het verkeerde been

Economische sancties blijven in. Na Cuba, Libië, Zuid-Afrika en Servië is nu Oostenrijk aan de beurt. Een sanctie is een middel dat, eenmaal in stelling gebracht, heel moeilijk kan worden teruggetrokken....

OORLOG mocht het niet heten. Maar het NAVO-geweld tegen Servië moest vorig jaar wel de indruk wekken dat er een middel was ontdekt tot een hoger doel: humanitaire interventie. Al was het maar in Europa, of de randen daarvan. En nu is Oostenrijk doelwit van sancties, zij het van de milde soort, ter bescherming van de mensenrechten. Ingesteld om te voorkomen dat extreem-rechts deel zou gaan uitmaken van een regeringscoalitie, of althans af te houden van beleid dat in strijd is met de rechten van immigranten en andere minderheden.

Het doel van de strafmaatregelen is al verschoven voordat het precies werd geformuleerd. Een verschijnsel dat zich vaker voordoet. Het blijkt bovendien relatief gemakkelijker sancties af te kondigen dan te beëindigen. In de EU moet daartoe in beide gevallen met unanimiteit worden besloten. In de Verenigde Naties hebben de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad, als eenmaal tot sancties is besloten, uiteindelijk de doorslaggevende stem in voorzetting of opschorting.

Zo bleven, nadat er een einde kwam aan het wapengekletter rond Kosovo, de economische sancties van de EU en de VN van kracht die waren afgekondigd nadat Servische politie en militairen in 1998 begonnen Albanese dorpen in Kosovo te beschieten. Servië had nog steeds geen toegang tot internationale kredieten, alhoewel de handelssancties van begin jaren negentig na het Dayton-akkoord van 1995 waren opgeheven tot 1998.

Europa en de VS hopen nu dat de oppositie alsnog het bewind van Milosevic omver zullen werpen. Het leek zo'n goed idee. De economie kromp tussen 1989 en 1993 met eenderde, de werkloosheid steeg met 33 procent. Maar intussen doet zich een economische en politieke paradox voor. Zo was 1997 het beste jaar van het decennium en groeide de industriële productie met 7 procent bij een lage inflatie, terwijl de positie van Milosevic onbedreigd bleef. Ronduit ironisch is de constatering van de voormalige Wereldbank-directeur Ljubomir Madzar dat opheffing van de sancties het ergste is wat Servië kan overkomen. Het land moet dan het aflossen hervatten van een schuld van vijftien miljard dollar die sinds 1991 niet meer wordt afbetaald.

Niet alleen het voorbeeld Servië maar ook een bredere analyse van de geschiedenis van sancties biedt weinig feitelijk houvast voor de verwachting dat dit middel landen aanspoort tot de gewenste gedragswijzigingen.

Neem Cuba. Het eiland wordt al veertig jaar door de Verenigde Staten in een economische wurggreep gehouden. Maar diplomatiek isolement, verpaupering, repressie en een aanzienlijke uittocht van Cubanen hebben het bewind van Fidel Castro niet gebroken. Sterker, zelfs na het einde van de Koude Oorlog, waarin Cuba werd beschouwd als een pion van Moskou, zijn de VS onmachtig zich te bevrijden uit hun verouderde ideologische reflex.

Nee, dan Irak. De economische boycot die direct na de invasie van Koeweit in augustus 1990 door de Verenigde Naties werd afgekondigd, bleef na de bevrijding van het buurland gehandhaafd. Al houden ex-president Bush en diens opvolger Clinton vol dat zij 'geen wrok koesteren jegens het Iraakse volk', toch hebben de sancties volgens schattingen van VN-organisaties aan vele tienduizenden, wellicht tweehonderdduizend Irakezen het leven gekost. Meer slachtoffers dan de atoombommen op Hiroshima en Nagasaki maakten. En Saddam Hussein zit nog stevig in het zadel.

Deze doden zijn het gevolg van deplorabele hygiëne door gebrek aan chloor voor het ontsmetten van drinkwater, gebrek aan onderdelen om verwoeste zuiveringsinstallaties te repareren, gebrek aan medicijnen, gebrek aan voedsel door een chronisch tekort aan kunstmest.

De olie-voor-voedsel-resolutie staat Irak sinds 1995 weliswaar toe onder voorwaarden in periodes van dertig dagen voor een miljard dollar olie te exporteren en daarvoor via de VN-sanctiecommissie voedsel en medicijnen te kopen. Maar de import van vitale zaken wordt door de VN-commissie tegengehouden. Gevreesd wordt dat Irak ze zal gebruiken voor de productie van massavernietingswapens, terwijl de sancties officieel zijn bedoeld om Irak te dwingen tot medewerking aan opsporing en vernietiging van dat soort wapens.

Hoewel de Verenigde Staten onbedreigd recordhouder sanctie-afkondigen zijn - 42 procent van de wereldbevolking heeft te maken met Amerikaanse strafmaatregelen of wordt daarmee bedreigd - blaast ook de EU haar partijtje mee. Begin van de maand nog werd het sanctiemiddel, zij het op zeer beperkte schaal, in stelling gebracht tegen lidstaat Oostenrijk.

Dat de sancties tegen Cuba, Irak, Servië en Oostenrijk tot nu toe hun doel hebben gemist, wil niet zeggen dat succes ook op langere termijnuitblijft. Volgens onderzoek hebben de 115 sancties die sinds de Eerste Wereldoorlog tot 1990 werden ingesteld, in 34 procent van de gevallen gedeeltelijk resultaat gehad. De effectiviteit, zo vonden onderzoekers, neemt af naarmate de doelen van de sancties algemener en ambitieuzer worden.

Geen effect hadden bijvoorbeeld de strafmaatregelen die de Volkenbond (de voorloper van de Verenigde Naties, waarin de VS geen zitting hadden) afkondigde tegen Italië na zijn agressie tegen Abessinië (1935-'36). Zuid-Afrika is een twijfelgeval, al zullen de geheide voorstanders die pas in 1978 werden bediend met een Amerikaans-Brits wapenembargo en later met aanvullende sancties op het gebied van olie, investeringen, cultuur en sport, dat tegenspreken.

Volgens anderen heeft het sanctieregime, dat verre van waterdicht was, er in Zuid-Afrika vooral toe bijgedragen dat er een zwarte middenklasse ontstond. Zwarten kregen namelijk toegang tot banen die onder het apartheidsregime in beginsel niet voor hen openstonden. Zuid-Afrika ging als gevolg van teruglopende en dure importgoederen meer zelf produceren en had daar arbeidskrachten voor nodig.

Externe ontwikkelingen deden de rest. Hoge kosten van illegaal geïmporteerde goederen en het einde van de Koude Oorlog, waardoor Zuid-Afrika in het Westen niet meer werd gezien als een bolwerk tegen het communisme, deden president De Klerk eieren voor zijn geld kiezen. In het beste geval kan dus worden gezegd dat de sancties een van de factoren waren die hebben bijgedragen aan de omwenteling in Zuid-Afrika.

In het algemeen waren economische sancties tijdens de Koude Oorlog weinig effectief doordat de ene supermacht de sancties van de andere ondermijnde. Het Amerikaanse embargo tegen Cuba werd drie decennia versoepeld door hulp van de Sovjet-Unie. Voor landen als Syrië en Egypte gold, voor Iran geldt hetzelfde.

Na de val van de Muur, het uiteenvallen van de Sovjet-Unie en de nieuwe instabiliteit die daarmee gepaard gaat, heeft het sanctiewapen aan populariteit gewonnen. Militair ingrijpen in naam van de internationale rechtsorde (de Golfoorlog) en de mensenrechten (Somalië, Haïti en Servië) bleef het ultieme middel. Maar vooral het gebrek aan sneuvelbereidheid onder politici, militairen en publieke opinie, heeft het sanctiewapen geliefd gemaakt. Er wordt 'iets' gedaan tegen onrecht en het kost weinig.

Meestal, maar niet altijd. De graanboycot die de Verenigde Staten in 1980 tegen de Sovjet-Unie afkondigden, had tot gevolg dat Amerikaanse boeren met hun graan bleven zitten. Sommigen gingen falliet, terwijl de Russische burger er niets van merkte.

Effectiviteit is de achilleshiel van sancties. Dat geldt zowel voor strafmaatregelen met een politiek als met een economisch doel. Er moeten lastige afwegingen worden gemaakt. Tenminste als het om meer gaat dan het etaleren van morele superioriteit, prestige of banale symboolpolitiek.

UIT ONDERZOEK komen enkele criteria naar voren waaraan moet worden voldaan om sancties tot een succes te maken, en wat ze zeker niet kunnen bewerkstelligen: - sancties blijken ondoelmatig om het militaire potentieel van een groot land of zijn politieke beleid te beïnvloeden; - de kans op succes blijkt kleiner als er meer landen nodig zijn om ze af te dwingen; - zwakke landen zijn het kwetsbaarst; - economische sancties zijn effectiever tegen voormalige vrienden en handelspartners; - De toegebrachte schade aan een economie moet minstens 2,5 procent van het bruto nationaal product bedragen; - De kosten mogen niet groter zijn dan de baten; - financiële sancties zijn doelmatiger dan handelssancties.

Op grond van deze criteria en voorwaarden wordt onmiddellijk duidelijk waarom in de afgelopen tien jaar tegen landen als Noord-Korea, Liberia, Sierra Leone, Libië en Haïti sancties zijn ingesteld. En tevens waarom de kans uitermate gering is dat ze er ooit zullen komen tegen China of Rusland.

Daarmee komt een grote zwakte van sancties als politiek instrument aan het licht. Ze zijn per definitie selectief, zoals woordvoerders van Derde-Wereldlanden herhaaldelijk betogen. Of liever, twee keer selectief, omdat ze kleine landen en dan nog de armste inwoners van zulke landen het zwaarst treffen. De legitimiteit van VN-sancties zou er daarom mee gediend zijn als ze consistenter zouden worden toegepast en niet de indruk blijft bestaan dat het middel voornamelijk de beleidsdoelen van rijke en machtige (westerse) landen dient.

DESALNIETEMIN werd in Haïti aanvankelijk succes geboekt, al moesten de sancties enige maanden na opheffing alweer worden afgekondigd omdat de in haar macht herstelde regering-Aristide zich niet aan de afspraken hield. Ten aanzien van Libië werd enig resultaat geboekt in de zaak van de twee Libische verdachten van de aanslag op de PanAm-Boeing die op het Schotse Lockerbie neerstortte.

Soms is een sanctieregime wel effectief maar leidt het toch niet tot het gewenste resultaat. Sommige critici (John Mueller en Karl Mueller, Foreign Affairs mei/juni 1999) spreken dan over massavernietingssancties, anderen over schending van mensenrechten in naam van die rechten.

Er is een denkrichting die in het kielzog van de filosoof Michael Walzer (Just and Unjust Wars) geen onderscheid maakt tussen oorlog en sancties. Anderen doen dat weer wel, maar hun bevreemdt het dat oorlogvoeren, binnen en buiten het kader van de VN, gebonden is aan regels. En dat terwijl sancties die door de VN zijn ingesteld om het internationaal recht te doen zegevieren, niet aan regels worden getoetst. Het gebrek aan proportionaliteit in de kwestie-Irak, de enorme discrepantie tussen doel en middel, sterkt hen in die opvatting.

Een ernstige procedurele tekortkoming bij de uitvoering van sancties is het ontbreken van democratische controle. Als VN-sancties eenmaal van kracht zijn en door een sanctiecommissie van de Veiligheidsraad worden gecontroleerd, is er nauwelijks sprake van openbaarheid of verantwoording. Hierdoor hebben de permanente leden van die Veiligheidsraad buitensporige invloed en ligt het gevaar van politiek opportunisme op de loer. Sancties kunnen om goede redenen worden ingesteld en vrijwel ongemerkt om slechte redenen worden voortgezet.

Zich hiervan bewust heeft de Algemene Vergadering tot nu toe zonder succes opgeroepen tot meer transparantie van de sanctiecommissies. Nationale staten houden de macht van de commissies liever beperkt, om zodoende de mogelijkheid groter te maken sancties naar eigen inzicht te implementeren.

Die onwil van nationale staten zich aan VN-regels te onderwerpen, illustreert het lot van het inmiddels opgeheven Centrum voor Transnationale Bedrijven (CTC), dat zeer effectief de sancties tegen Zuid-Afrika controleerde. In een jaarlijks rapport nagelde het CTC sanctieontduikers - bedrijven en regeringen - onbarmhartig aan de schandpaal. Herhaling werd niet gewenst. Dan liever een sanctiecommissie waarin enkele machtige landen zitting hebben die het werk van de machteloze VN overnemen. Omdat het niet zelden de VS betreft, geeft dat voedsel aan de verdenking dat sancties een instrument van de grote mogendheden zijn.

Naast bezwaren als selectiviteit, disproportionaliteit en partijdige controle komt nog de problematiek van de collateral damage, ofwel schade aan derde landen. Zo ondervinden Jordanië, Syrië, Jemen en Turkije aanzienlijke schade van het economische embargo tegen Irak, en hebben Roemenië, Bulgarije, Macedonië en Griekenland te lijden van een economische terugval door de sancties tegen Servië en de resten van vernielde bruggen over de Donau. Verzoeken om enige vorm van compensatie bleven aan dovemansoren gericht.

Zo wordt hun politieke steun aan de gewapende acties tegen Irak of Servië niet gehonoreerd en dus zullen andere landen in voorkomende gevallen wellicht een andere afweging maken. Vooralsnog wordt derde landen wel toegestaan, als vorm van schadevergoeding, in de praktijk met een sanctieland te handelen. De Jordaniërs mogen Iraakse olie importeren en de Bulgaren mogen hun olie exporteren naar Servië.

Afgezien daarvan leiden sancties altijd tot illegale handel. In economische termen zijn sancties niets minder dan opzettelijk geschapen schaarste. Dus volgens de wetten van de economie is het de beste manier om de winzucht van aanbieders te prikkelen en zijn sancties tot mislukken gedoemd.

En toch wordt er steeds vaker naar het sanctiemiddel gegrepen. Werden in de eerste 45 jaar van het bestaan van de Verenigde Naties Zuid-Afrika en Rhodesië (1966), het latere Zimbabwe, aangepakt buiten de landen die doelwit waren van Amerikaanse en/of Europese sancties, na 1989 groeide het aantal door VN-sancties getroffen landen aanzienlijk en daarmee het debat over de doelmatigheid.

Oud-secretaris-generaal van de VN Boutros Ghali noemde sancties enkele jaren geleden 'een bot wapen'. En ook in de VS wordt getwijfeld. Zo meldde The New York Times (31 juli 1998) dat 'het Witte Huis en het Congres hebben besloten dat in veel gevallen sancties geen effectief middel zijn bij het bedrijven van buitenlandse politiek'. Wel in andere?

Onverschrokken voorstanders bedienen zich inmiddels van het begrip 'gerichte sancties' of smart sanctions. Gedacht wordt onder meer aan een financiële variant, speciaal gericht op de bankrekeningen van de leiders en de elites van internationale paria-staten in het buitenland. De welwillendheid van banken en financiële instelling is niet groot gebleken. Zij zijn bevreesd (potentiële) klanten te verliezen. Maar het grootste probleem is dat regeringen in afnemende mate niet of niet meer over de wettelijke kaders beschikken om het middel slagvaardig toe te passen. Mondialisering, radicale deregulering en economische liberalisering hebben een overwachte prijs.

Militaire woordvoerders in de oorlogen tegen Irak en Servië gebruikten graag de medische metafoor 'chirurgisch' voor zogeheten precisiebombardementen. In die beeldspraak blijvend, kan over sancties worden gezegd dat ze in de meeste gevallen de amputatie van het verkeerde been tot gevolg hebben.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden