Rijksbegroting 2023: de chaos regeert

Letterlijk tot op de ochtend van Prinsjesdag werkt het kabinet aan koopkrachtmaatregelen die de schatkist volgend jaar miljarden gaan kosten. Met het prijsplafond op de energierekening schrijft Rutte-IV op de valreep een blanco cheque uit, die op dit moment maar tot een bedrag van 5,4 miljard euro gedekt is. Als de noodmaatregel tegen energiearmoede onverhoopt meer kost dan dat, ligt er volgend voorjaar weer een onbetaalde rekening bij minister Kaag van Financiën op tafel.

De (waarschijnlijk) miljarden kostende energienoodhulp zit niet in het Prinsjesdagkoffertje dat Kaag voor het eerst met zich meetorst naar de Tweede Kamer. De Miljoenennota is dinsdagochtend, als het kabinet de laatste puntjes op de i in het prijsplafond zet, immers allang gedrukt. De bijgeleverde doorrekening van het CPB is achterhaald nog voordat het parlement die in handen krijgt. In de gemiddelde koopkrachtstijging van 3,9 procent die het planbureau voor 2023 voorspelt, is het kakelverse energieprijsplafond niet meegenomen.

Het kabinet vergoelijkt deze slordige gang van zaken met een beroep op overmacht en ‘nood breekt wet’. De gasprijzen op de internationale groothandelsmarkt piekten op 26 augustus, maar toen had het kabinet al vergevorderde plannen gemaakt voor Prinsjesdag. Het kabinet gaf op 31 augustus een klap op een pakket koopkrachtmaatregelen ter waarde van 17,2 miljard euro. Daar zaten ook maatregelen bij die de energiebetalingsnood onder huishoudens moeten lenigen, zoals het verlengen van de verlaging van de brandstofaccijns tot eind 2023. Een ander augustusbesluit is dat de 800.000 armste huishoudens ook volgend jaar 1.300 euro energietoeslag krijgen. Al deze maatregelen bieden pas volgend jaar koopkrachtverbetering. Volgens het kabinet was het namelijk echt niet mogelijk gezinnen in energienood nog dit jaar de helpende hand te reiken.

Onder hoge druk wordt alles vloeibaar

Nog geen twee weken later bleek het onmogelijke plotsklaps toch mogelijk. De razendsnelle stijging van de gasprijzen in augustus (met meer dan 70 procent) heeft het kabinet de stuipen op het lijf gejaagd. Energieleveranciers, gemeenten en de budgetadviseur Nibud waarschuwden dat honderdduizenden gezinnen deze winter misschien van gas en stroom afgesloten worden omdat ze hun energierekening niet kunnen voldoen. Onder hoge druk wordt alles vloeibaar, dus krijgt iedereen die een hoge gas- en stroomprijs moet betalen vanaf 1 november alsnog een tegemoetkoming van de overheid.

Het kabinet rechtvaardigt dit gooi- en smijtwerk met ‘nood breekt wet’, maar dat excuus wordt sleets. Sinds 2019 neemt het kabinet steeds vaker ad-hocmaatregelen die grote begrotingsgevolgen hebben. Het oplossen van de klimaat-, kinderopvangtoeslag-, stikstof- en coronacrisis vreet bakken met geld en daar komt nu een koopkrachtcrisis overheen. Onder invloed van deze aanhoudende aanslagen op de schatkist is begrotingsdiscipline in de ministerraad helemaal naar de achtergrond verdwenen.

Dat komt ook doordat de staatsschuld met dank aan de inflatie wegsmelt als sneeuw onder de zon. Ondanks alle extra miljardenuitgaven blijft de Nederlandse staatsschuld ook de komende jaren ver onder de 60 procent hangen, voorspelt het CPB. Een voordeel van de hoge energieprijzen is dat de gasbaten voor de schatkist de pan uitrijzen. In de Miljoenennota is een inkomstenmeevaller van 11,2 miljard euro voor de periode 2022-2027 verwerkt. Daar staat tegenover dat de rentelasten op de staatsschuld in diezelfde periode 6,5 miljard euro hoger uitvallen dan eerder geraamd.

Kaags voorganger Wopke Hoekstra was de eerste zondaar die willens en wetens de begrotingsregels schond. Het vorige kabinet koos in september 2019 bewust voor potverteren in tijden van hoogconjunctuur, omdat de staatsfinanciën er toen zo florissant voorstonden. Daardoor kwam de klad erin.

Minister Kaag had het in maart nog zo bezworen: dit kabinet zou vanaf nu echt breken met het breken van de eigen begrotingsregels. Ze moest erkennen dat het bij het opstellen van de Voorjaarsnota nog mis zou gaan, want nood breekt wet en de koopkracht moest gered. Maar dat zou echt de aller-allerlaatste keer zijn, zei Kaag in de Tweede Kamer. ‘Wat mij betreft is dit niet voor herhaling vatbaar.’

Naleving gebrekkig

Die plechtige belofte had achteraf een houdbaarheidsdatum van zes maanden. ‘De naleving van begrotingsregels is op dit moment gebrekkig’, verzucht het CPB voor de zoveelste keer, nu in zijn analyse van de Miljoenennota 2023. ‘Er worden sinds 2020 uitzonderingen gemaakt op de begrotingsregels. Daarmee lijkt een patroon ingezet dat zich lastig laat doorbreken.’

De Adviesafdeling van de Raad van State, de andere waakhond van het degelijk begroten, merkt in zijn analyse het volgende op: ‘Het kabinet stelde in de Voorjaarsnota dat de grens was bereikt van wat het kabinet acceptabel acht om uit te geven, en stelde dat voor nieuw beleid met gevolgen voor de begroting in beginsel dekking geleverd zal moeten worden. Het beleidspakket uit de Miljoenennota 2023 leidt echter opnieuw tot verdere ongedekte intensiveringen.’

Misschien nog wel zorgelijker is dat het begrotingsproces onder al dat crisismanagement steeds chaotischer wordt. Zowel het CPB als de RvS kan er begrip voor opbrengen dat het kabinet in crisissituaties wat creatiever omgaat met de begrotingsregels. Maar die afwijkingen moet het kabinet dan wel goed verantwoorden, vinden ze, en dat gebeurt niet. Het regent tegenwoordig zoveel tussentijdse begrotingsbijstellingen dat zelfs het CPB het spoor bijster raakt. ‘Het is op dit moment voor het CPB onmogelijk een volledig overzicht te krijgen en een analyse te maken van alle begrotingsaanpassingen die het kabinet gemaakt heeft.’