Publieke sector wordt steeds duurder

Ambtenaren eisen twee procent. Het stadsvervoer staakt tegen privatisering. De publieke sector demonstreert op het Malieveld. Ogenschijnlijk gewone, doordeweekse berichten. En daartegenover minister Donner: 'Het is heel eenvoudig, ik heb geen geld.' Overbekende rituelen, maar dit jaar is de context ongebruikelijk. Europa verkeert in crisis, er moet worden bezuinigd. In de landen die echt boven hun stand hebben geleefd, woedt een conflict met de publieke sector. Tax payers tegen tax eaters, schreef The Economist. Griekse belastingbetalers realiseren zich dat die treinmachinist op hún kosten op zijn 50ste met een riant pensioen gaat. Er zit volgens het liberale economenblad een frontale botsing aan te komen, tussen regeringen en ambtenarenbonden. In heel Europa.


Hoe is dat in Nederland? Premier Rutte wil een 'kleine, krachtige dienstverlenende overheid'. En spreekt zich bij tijd en wijle laatdunkend uit over ambtenaren, waarvan hij er minder wil zien. Er moet 6,7 miljard euro worden gesnoeid. Desondanks is het Nederlandse zelfbeeld dat van de verstandige uitzondering. Elders in Europa zijn er steeds meer ambtenaren, presteren ze slecht en knijpen ze er belachelijk vroeg tussenuit. Hier hebben we een relatief kleine collectieve sector, die het ook nog goed doet. Er wordt beter betaald dan in de particuliere sector, dat is waar. Maar die betere betaling gaat op voor de lagere schalen, en zeker niet voor de hogere. En de bezuinigingsoperatie die elders nog uitgevonden moet worden, hebben wij begin jaren tachtig onder Lubbers al gehad.


Dat is het beeld. De ambtenarenbond AbvaKabo wijst nog op de trend waarin de publieke sector qua beloning altijd een beetje treurig achterloopt op de markt. (zie graphic). Het Centraal Plan Bureau wees voorgenomen bezuinigingen op de ambtenarij in de verkiezingsprogramma's van bijna alle partijen naar de prullenmand. Als het zoveel goedkoper zou kunnen, waarom is dat dan niet allang gebeurd? Dat is in kort bestek de kwestie.


Toch lijkt Nederland in een aantal opzichten wel degelijk op de buurlanden. Een van de verklarende factoren voor de dure ambtenarij die The Economist noemt, is de hoge organisatiegraad in de collectieve sector. Men is goed in staat de eigen belangen te behartigen. Dat geldt ook voor Nederland. In zijn algemeenheid loopt het lidmaatschap van de vakbeweging terug, van 26 procent midden jaren negentig tot ongeveer 20 à 21 procent nu. Aldus Jelle Visser, hoogleraar sociologie van arbeid en organisatie in Amsterdam. In de marktsector is naar schatting nog 15 procent lid van de bond, in de collectieve sector bijna het dubbele, plusminus 35 procent. Wat ook telt, de leden zijn geen industrie-arbeiders maar meestal goed opgeleide, mondige mensen die weten hoe ze voor zichzelf moeten opkomen. En waarom zouden ze dat nalaten?


Anders dan Griekenland, Frankrijk of België heeft Nederland een bescheiden publieke sector, hoor je vaak. Dat is misschien zo, omdat allerlei publieke diensten die in het buitenland wel bij de staat horen (onderwijs en zorg) er hier niet toe worden gerekend. Maar de 'administratieve werkgelegenheid' ligt met 7 procent niet onder het gemiddelde. Belangrijker tegenargument: ruim de helft van al het geld dat in Nederland wordt verdiend (BBP), gaat naar de collectieve sector. Dat was tien jaar geleden nog 45 procent. Door de crisis (uitkeringen) én de uitbreiding van de publieke diensten is dat percentage onlangs weer boven de 50 gekomen.


Het wegwerken van wachtlijsten in de zorg, meer politie en justitie, kleinere klassen en veel meer kinderopvang: het aantal mensen dat in de publieke sector werkt is in de periode 2000-2008 'met 13 procent erbij veel sneller gestegen dan in de marktsector (1 procent erbij)' aldus het Sociaal en Cultureel Planbureau. Ook vorig jaar is de publieke dienst weer gegroeid, maakte het CBS onlangs bekend. Meer mensen bij het UWV vanwege de toegenomen werkloosheid, en meer bij het ministerie van Financiën in verband met de aankoop van een paar forse banken.


Daaruit volgt voor Mark Rutte dat het tijd is om te bezuinigen. Maar nog niet dat de publieke sector bevoorrecht is ten opzichte van de markt, zoals in veel buitenlanden. Enkel en alleen op grond van de cao's kun je dat ook niet volhouden. Het algemene beeld is dat de overheid altijd een beetje achter de markt aanhobbelt. De private sector er wat bij, de overheid ook. Zo willen ambtenarenbonden het graag, zegt Jelle Visser. Ze willen een centraal akkoord, of een index zodat ze automatisch meeliften met de markt. Dat komt doordat ze zelf als monopolisten geen middel hebben om hun marktwaarde vast te stellen.


Hier raken we een essentieel probleem, aangezien de lonen in de markt wél een relatie hebben met iets anders, namelijk de arbeidsproductiviteit. Cru geformuleerd komt het erop neer dat je steeds minder overheidsdienst krijgt voor je goeie geld. De stijging van de arbeidsproductiviteit in de collectieve sector is namelijk over de periode 1995-2008 precies 0,0 procent geweest. Terwijl de kostprijs fors is gestegen, aldus het SCP in het Memorandum voor de kabinetsformatie 2010. Onderwijs bijvoorbeeld is aanzienlijk duurder geworden, in verband met de verkleining van de klassen, de loonstijging van de leraren, en de bouw van nieuwe scholen.


Intussen is de productiviteit in de marktsector wél enorm toegenomen, namelijk jaarlijks 2,1 procent. (zie graphic) Volgens Evert Pommer, onderzoeker bij het SCP, is de verklaring van dit spectaculaire verschil de 'Ziekte van Baumol'; in de publieke sector zijn de kosten vooral de lonen, en op handen aan het bed valt nu eenmaal niet zoveel productiviteitsverbetering te halen.


Dat is de welwillende verklaring. Het ministerie van Binnenlandse Zaken toont in de Trendnota 2010 minder compassie. Daarin wordt het ontbreken van productiviteitsstijging verklaard met 'gebrek aan prikkels', vanwege het overheidsmonopolie. Een onderhandelaar die het kan weten, zegt dat met name bij de onderhandelingen met rijksambtenaren ministers 'geen gesodemieter met de bonden' wilden. Dus veel te veel weggaven. En je kunt je afvragen waarom, aldus Michel Vergeer van het CBS, 'de onderkant' bij de overheid zoveel beter wordt betaald dan winkelpersoneel of schoonmakers in de privésector.


Solidariteit of toch vooral solidariteit op kosten van een afwezige, namelijk de belastingbetaler? De rijkelandenclub OESO stelt voor om jaarlijks gewoon een productiviteitsstijging in het budget in te bouwen - met andere woorden al van tevoren een bezuiniging in te boeken. Precies wat deze regering aan het doen is. 'Daarom willen wij zo veel mogelijk liberaliseren en aanbesteden', zegt VVD-fractieleider Stef Blok.


Arbeidsproductiviteit is geen onschuldig begrip. De sectoren waar wél vooruitgang is geboekt, lopen over van de klachten. In de thuiszorg wordt steen en been geklaagd over het 'minuten schrijven voor het aantrekken van steunkousen'. De lonen zakken er door de bodem van het fatsoen. Waar aantoonbaar achteruitgang van productiviteit is geboekt, bijvoorbeeld in het onderwijs, is de tevredenheid bij betrokkenen, ouders en leraren, het grootst.


Het achterblijven van de prestaties in de collectieve sector zou wel eens mede met de arbeidsvoorwaarden te maken kunnen hebben. In dat opzicht zijn ambtenaren wel degelijk in het voordeel. Een PvdA-Kamerlid spreekt van 'sterk anekdotisch bewijs': alleen in de collectieve sector kunnen mensen besluiten om wekelijks vier dagen lang 9 uur te gaan werken, in totaal 36 uur. 'Dat duurt twee weken, en komt in de praktijk neer op viermaal 8 uur werken aangezien na half 6 de telefoon niet meer gaat. Een salarisverhoging van 20 procent waar niks tegenover staat.'


Een zegsman van de onderwijsbond AOB zegt: 38 uur werken is de norm. Stef Blok, fractievoorzitter van de VVD in de Kamer, schampert: het verschil met het bedrijfsleven is dat 38 uur werken bij de overheid, inderdaad 38 uur is en geen kwartier langer. Die ambtenarencao's knellen veel meer, omdat ze naar de letter worden uitgevoerd.


De reisvergoedingen zijn slechter, zegt de AOB-man. Geen blackberry van de zaak. Geen auto. Klopt allemaal. Daar staat tegenover dat de overheid makkelijker omspringt met specifieke wensen. Betaald verlof, extra vrije dagen, deeltijdwerk, allemaal veel ruimhartiger geregeld in de collectieve sector. Geen wonder dat vooral bij de overheid zoveel vrouwen en jonge moeders zijn te vinden. Anders dan nogal eens wordt gesuggereerd, is de overheid een zeer populaire werkgever. In het bedrijfsleven verandert per kwartaal 3,8 procent van baan, bij overheid en bestuur 1,7 procent, in het onderwijs 1,2 procent.


Dan rest nog het pensioen en de rechtspositie. Volgens Michel Vergeer van het CBS bouwen nog veel ambtenaren 70 procent van hun gemiddelde loon op, veel meer dan in het bedrijfsleven. Opmerkelijk: ze gaan nog altijd een jaar eerder weg, gemiddeld met 61 terwijl de pensioenleeftijd in het bedrijfsleven nu 62 is. En dan de rechtspositie, die van oudsher ambtenaren moest beschermen tegen de wispelturigheden van hun politieke bazen.


Die wispelturigheden bestaan nog nauwelijks meer, afgezien van deze of gene directeur-generaal die voor de loop van zijn minister komt. De beschermde positie van de ambtenaar is gebleven, al wil het regeerakkoord ambtenaren en werknemers in de markt gelijktrekken. Fatma Koser Kaya, Kamerlid van D66, is er al jaren mee bezig.


Ontslaan van slecht functionerende ambtenaren is door de bank genomen tweemaal zo duur als in de particuliere sector. Er is een riantere ontslagregeling, ambtenaren hoeven de eerste achttien maanden na vertrek niet te solliciteren. Koser Kaya: 'Het uitzonderingsrecht van ambtenaren is kostbaar voor de belastingbetaler, oneerlijk tegenover werknemers in de private sector en het zorgt ervoor dat outsiders bij de overheid niet aan de bak komen.'


Je kunt vaststellen dat het begrip van de belastingbetaler voor de publieke dienst afneemt en de vraag is of het zo kan doorgaan. In Nederland lijkt de soep niet zo heet te worden gegeten, mogelijk doordat de voordelige positie van de ambtenarij wat meer verstopt is dan in de ons omringende landen. Maar de tendens is niet anders: de publieke sector wordt steeds duurder.


Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden