Politiek moet vernieuwing monarchie aandurven

De monarchie wordt steeds kwetsbaarder, meent Thom de Graaf, omdat het 'Geheim van het Noordeinde' onder druk staat. Het gordijn dat zo lang keurig voor het paleis hing, vertoont steeds meer rafels....

IS HET verbazingwekkend hoeveel ophef is ontstaan over een paar bescheiden voorstellen die ik dit jaar deed om de monarchie meer bij de tijd te brengen?

In dit land van God, Koning en Vaderland moet men niet tegen een van die drie pijlers duwen, want dan worden eenheid en evenwicht verstoord. De journalist H.J.A. Hofland schreef vorig jaar dat het een mirakel mag heten dat Nederland nog bestaat. Hij beschreef onze natie als een verzameling van paradoxen, waar we merkwaardig genoeg niet aan ten onder gaan. Hij ontrafelde ook het geheim: in Nederland worden de paradoxen niet opgelost, we laten ze op den duur vanzelf verdwijnen.

Misschien moet de commotie mede uit deze scherpe observatie worden verklaard. Niemand is helemaal tevreden met de manier waarop de kroon op de Nederlandse democratie is gezet, maar het blijkt toch redelijk te werken en niemand heeft er erg veel last van. Wie er wat van zegt, is een spelbreker. In de woorden van Hofland weerspiegelt zich ook de regentenwijsheid die mij het afgelopen half jaar meermalen is toegevoegd: je hebt wel gelijk en je hebt meer steun dan je denkt, maar veranderingen moeten geleidelijk gaan en liefst stilzwijgend, eigenlijk zo dat niemand het opmerkt.

Het is ontegenzeglijk zo dat in ons land veel verschillende beelden leven van het koningschap. Voor protestante stromingen is de diepgewortelde band tussen de Oranjedynastie en het calvinisme een belangrijke grondslag geweest voor min of meer onvoorwaardelijke steun. Het koningschap van Oranje betekende immers niet alleen erkenning, maar ook bevestiging van de vrijheid van godsdienst en die van het calvinisme in de eerste plaats. Waren de gereformeerden onder Kuyper kritischer - tussen God en mens moesten immers geen andere machten staan - de hervormden daarentegen hebben altijd de hand van de Almachtige in het koningschap gezocht. Soevereiniteit bij de gratie Gods. Nationaliteit en geloof kwamen zo samen in de monarchie van Oranje. Het is dan ook niet verwonderlijk dat veel hedendaagse oranjeliefde zich afspeelt in de boezem van de voormalige protestantse zuil.

Ook in de voormalige katholieke zuil was de verbondenheid met de Oranjemonarchie steeds aanwezig. Hoewel katholieke politici vaak moeite hadden met de protestante 'uitstraling' van de Oranjes zagen zij in de Oranjemonarchie een waarborg van de bestaande maatschappelijke orde, een verzekeringspolis tegen ongewenste omwentelingen.

De Troelstra-opstand van 1918 maakte die katholieke aanhankelijkheid alleen maar groter. De grote katholieke roerganger Romme schreef in de jaren dertig zelfs dat de koning de bewaker moet zijn van fundamentele zedelijke beginselen, ook als die niet zouden sporen met de democratische besluitvorming. De Koning zou dan niet mogen buigen voor de volkswil. Misschien kan uit dit gezichtspunt van de monarchie als anker van de gevestigde orde de houding van CDA-fractievoorzitter De Hoop Scheffer worden verklaard.

De VVD lijkt van de monarchie in haar publieke uitingen een gevoelskwestie te maken. Ik duid niet alleen op de intellectuele reactie van het Kamerlid Te Veldhuis, die in mijn voorstellen tot modernisering geen 'oranjewarmte' ontdekte, maar ook op de gewoonte van deze partij om elke keer dat men bijeenkomt een aanhankelijkheidstelegram naar het paleis te versturen. Zijn de conservatief-liberalen echt zo orangistisch als ze doen voorkomen? Ik vrees dat de opstelling van de VVD rond de modernisering van het koningschap dezelfde elementen bevat die ook de houding ten opzichte van andere staatsrechtelijke veranderingen typeert: het huidige systeem heeft het al zo lang uitgehouden, veranderingen zijn onzeker, dus laten we het maar niet doen.

Veel echte liberalen binnen de VVD hebben de afgemeten houding van hun partijleiders in deze discussie betreurd. Een kritische reflectie op de macht des konings is immers een oude liberale traditie. De befaamde strijd om achtereenvolgens de invoering van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en het parlementair stelsel werd grotendeels door liberalen gevoerd.

Ik beweer niet dat liberalen van oudsher republikeinen zijn. Zij hebben zich echter wel altijd verzet tegen een te grote en oncontroleerbare machtsuitoefening door de Koning en even consequent gestreden voor een volwaardige politieke democratie, waarin de rechten van kiezers en parlement doorslaggevend zijn. De liberale filosofie is voor een niet onbelangrijk gedeelte zelfs gebaseerd geweest op de vrijmaking van burgers van de koninklijke macht. De kritiek van de oud-senator Van Riel op de interventies van koningin Juliana tijdens de kabinetsformatie van 1973 kon daarom in rechte lijn worden herleid op uitspraken van vroegere liberale staatslieden als Samuel van Houten die meende dat het koningschap eerder ornament dan fundament moest zijn. In de 19de eeuw gold zelfs het adagium 'Dem Liberalismus fehlt der Begriff des Königs' (het liberalisme kent het begrip Koning niet).

Zou het daarom niet veeleer in de rede hebben gelegen dat de VVD zich een volwaardige gesprekspartner had getoond in het debat? In het dagblad Trouw stelde de liberale filosoof Cliteur: 'Als de VVD haar ideologische opvattingen over de democratie tegen het licht houdt, zal zij zien dat zij zich moet uitspreken tegen de wijze waarop het koningshuis nu functioneert.' Cliteur heeft gelijk. Maar in de politiek is opportunisme nu eenmaal een doorslaggevend argument.

Blijft over het socialistisch gedachtegoed. Na de dagen van Troelstra heeft het republikeins ideaal weinig hartstocht meer kunnen opwekken in socialistische kringen. Drees en Den Uyl hadden wellicht theoretisch begrip voor verzet tegen het erfelijke karakter van de monarchie, het heeft ze nooit weerhouden zo nodig in de bres te springen voor de monarchie. In de Greet Hofmans-affaire en tijdens de Lockheed-crisis waren zij de ware soldaten van Oranje. Ik vermoed dat een pragmatische inslag hen daarbij niet vreemd is geweest. Hetzelfde kan worden gezegd van Wim Kok als huidige drager van het rode vaandel. In ieder geval lijkt de sociaal-democratie betrekkelijk zakelijk met de monarchie om te gaan, niet hemelbestormend en vooral conflictvermijdend.

De leiding van de sociaal-democratie mag dan zeer terughoudend zijn als het om staatsrechtelijke hervormingen gaat, dat geldt niet voor de hele PvdA. Zo is ook het republicanisme nog steeds in bespreking. Het leeft in de boezem van de commissie die de beginselen van de sociaal-democratie opnieuw moet verwoorden. De uitkomst lijkt mij echter niet onvoorspelbaar: als de PvdA de republiek een voorname plaats geeft, wordt het vertrouwen van de middengroepen op de proef gesteld. Dat zal dus niet gebeuren of wellicht alleen in heel vage en dus ongevaarlijke termen.

De wetenschappers Hajer, Kalma en Witteveen, allen lid van de beginselencommissie, gaven in april al een voorproefje van het omzeilend denken. Zij spraken zich niet uit voor de republikeinse staatsvorm, maar beperkten zich tot de oproep om de spanning tussen democratie en een op erfelijkheid gebaseerde staatsvorm opnieuw te benoemen. Verder dan de opmerking dat een democratisch gekozen staatshoofd als alternatief serieus moet worden genomen en dat de bewijslast voor de verzoening van monarchie en democratie bij de voorstanders van zo'n monarchie ligt, wilden ook deze republikeinen niet gaan.

De republiek der Nederlanden zal er dus op afzienbare termijn niet komen. Ook niet als het aan GroenLinks ligt. De voormalige PSP'ers zullen moeten slikken, maar hun dagen zijn echt voorbij. Toen het toenmalige kamerlid voor D66 Laurens-Jan Brinkhorst aan het eind van de jaren zeventig een amendement indiende om de omvang van het koninklijk huis te beperken, stemde het duo Van der Lek en Van der Spek tegen omdat ze een voorkeur hadden voor de Verelendung; zij vonden Brinkhorsts initiatief een burgerlijke poging tot restauratie.

Zo'n verwijt valt ook mij te maken, want ik pleit niet voor de afschaffing van de monarchie. Ik vrees dat ik precies zo'n verzoener ben als de beginseldenkers van de PvdA bedoelen, een voorstander van een democratische monarchie op pragmatische gronden. De bewijslast ligt dus bij mij.

Ook binnen mijn eigen partij zijn voldoende voorstanders te vinden van een republikeinse staatsvorm. Ideologisch valt er inderdaad iets voor te zeggen. In een volwaardige democratie behoort geen enkele macht binnen het publieke domein gebaseerd te zijn op de stamboom van de ambtsdrager. Bovendien moet macht democratisch gelegitimeerd zijn. Het minste dat je er van kan zeggen is dat het constitutionele koningschap met dit uitgangspunt niet geheel valt te verenigen.

De democratische verantwoording verloopt trapsgewijs: de Koning verantwoordt zich niet, maar wordt verantwoord. En zelfs dat eigenlijk niet, want de minister verantwoordt zichzelf. Hij is verantwoordelijk en de Koning is onschendbaar. Koninklijke macht en bevoegdheid lossen zich als het ware staatsrechtelijk op in de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals ambtelijke invloed dat ook doet. Het verschil is echter dat de constitutionele Koning niet ondergeschikt is aan de ministers.

Een democratische basis heeft het koningschap in zekere zin natuurlijk wel. Ooit hebben wij wel ingestemd met de Grondwet waarin de kroon aan de nazaten van Koning Willem I wordt opgedragen. Een gekozen staatshoofd die ófwel zelf verantwoording aflegt over de uitoefening van zijn macht ófwel geen publieke macht bezit, is natuurlijk in een democratische staatstheorie te prefereren. Als we dus morgen een nieuwe staat zouden ontwerpen en ik dan een moderne Van Hoogendorp zou mogen spelen, zou ik geen echt 'royale' schets maken.

Mijn bezwaar tegen het republicanisme ligt nu juist in het feit dat Nederland geen nieuwe staat is en dat ook nooit zal zijn. Wij zijn geen eiland in de Stille Oceaan waar zojuist een paar miljoen mensen zijn aangespoeld om iets nieuws te gaan doen. Integendeel. De identiteit van de Nederlandse staat en samenleving vloeit in hoge mate voort uit onze geschiedenis. Die geschiedenis van zelfstandigheid en onafhankelijkheid loopt parallel met die van het Oranjehuis. Vierhonderdvijftig jaar gezamenlijke geschiedenis laat zich niet uitwissen.

Wie de republiek invoert, neemt in zekere zin afscheid van deze historie. Dat is op zichzelf niet zo erg, maar het gevaar bestaat dat er meer verdwijnt, namelijk een beeldbepalend deel van onze nationale identiteit en daarmee onze eenheid als natie. Dat klinkt wel erg gezwollen, ik geef het toe, en misschien heb ik het mis. Maar toch, een land heeft behoefte aan symbolen en rituelen en die vind je niet zomaar uit. Die hangen juist samen met het ontstaan van de staat en de samenleving daarbinnen. In het grote Europa van de toekomst zal de behoefte aan eigenheid van onze polder alleen maar toenemen en ook dan is de monarchie een belangrijk bindmiddel.

Ik geloof dus niet in de wenselijkheid van de republiek. Bovendien is het de vraag of we met die staatsvorm veel beter af zouden zijn. Een president zonder politieke macht zou slechts een schrale vertolker kunnen zijn van het staatsgezag, een meneer op een gewone stoel in de Ridderzaal die daarna op de fiets naar huis gaat.

Een president met politieke macht is eveneens een twijfelachtig alternatief. De staat en de macht vallen dan samen, er zijn genoeg voorbeelden van de ellende die daaruit kan voortvloeien, nog daargelaten de monarchale trekjes die zo'n presidentieel stelsel al snel krijgt. De monarchie is in de loop der tijden als het ware naar de democratie toe gegroeid. Terecht schrijft de regering in haar notitie dat de Grondwetsherziening van 1983 de bepalingen inzake het koningschap heeft versoberd, verduidelijkt en gemoderniseerd. Maar dat betekent nog niet gedemocratiseerd. Dat kan naar mijn overtuiging alleen maar als het koningschap wordt losgekoppeld van het directe politieke bestuur.

Daar gaat wat mij betreft de discussie over: de Koning die handelt als politieke bestuurder is wezenlijk ondemocratisch, onnodig en bovendien onwenselijk voor de essentie van het koningschap in de 21ste eeuw.

De Koning maakt volgens de Grondwet deel uit van de regering. Weliswaar beraadslagen en besluiten alleen de ministers in de ministerraad over het regeringsbeleid, maar zij zijn voor veel regeringshandelingen afhankelijk van een koninklijke bevoegdheid, met name in het proces van wetgeving.

De Koning neemt niet het initiatief, hoewel dat strikt genomen wel zou kunnen, maar het wetsontwerp kan de regering niet verlaten zonder zijn instemming en handtekening. Dat is natuurlijk voor een groot gedeelte een ritueel, maar niet helemaal. De Koning is immers volwaardig deelgenoot van de regering. De regering stelt dat de grondwettelijke regel dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn, kernachtig uitdrukt dat de eerste niet beschikt over zelfstandige staatsrechtelijke bevoegdheden.

Dat lijkt mij een onjuiste stelling. De verantwoordelijkheid van ministers sluit een zelfstandige bevoegdheid niet uit. De Koning richt bijvoorbeeld zelf zijn Huis in. Daar is geen ministeriële handtekening voor nodig. Tijdens de formatie is er eveneens sprake van een zelfstandige bevoegdheid tot aanwijzing van een formateur of informateur.

Ook bij handelingen binnen de regering is er sprake van een staatsrechtelijke bevoegdheid die misschien het beste kan worden omschreven als een gedeelde bevoegdheid. De Koning zit vast aan de minister, maar het omgekeerde geldt evenzeer. Een besluit komt immers niet tot stand zonder de instemming van de Koning. Het gaat hier bijvoorbeeld over benoemingsbesluiten van nagenoeg de hele top van het overheidsgezag: diplomaten, rijksambtenaren, rechterlijke macht, hoge colleges van staat.

Staatsrechtelijk is het 'seign' evenveel waard als het contraseign. Als de Koning besluit niet te tekenen, staat hij constitutioneel in zijn recht en komen regeringsbesluiten dus niet tot stand. Of dat voorkomt en hoe vaak dan wel, weten wij niet. Ook al wordt er verstandig mee omgesprongen dan nog blijft het merkwaardig dat de niet controleerbare, erfelijke ambtsdrager een dergelijke macht wordt toebedeeld.

Ministers zijn in beginsel niet vrij om te beslissen wat hen goeddunkt en daarover de confrontatie met het parlement aan te gaan. Zij hebben ook verantwoording af te leggen aan de Koning. Voor veel ministers is dit op zijn minst ongemakkelijk. Natuurlijk kan men de ministers dan lakeiengedrag verwijten of hen Haagse schijtlaarzen noemen, maar dat doet niets af aan het probleem. Staatsrechtelijk is er een reële macht des Konings. Ook al wordt die terughoudend gebruikt, zij is existent.

De democratische onvolkomenheid van de Koning als bestuurder binnen de regering is ook bezwaarlijk voor de monarchie zelf. Hij wordt kwetsbaar als blijkt van zijn persoonlijke opinies en wensen. Wij zijn in een informatiesamenleving terecht gekomen met een grote behoefte aan transparantie en verantwoording. Plat gezegd: de nieuwsgierigheid is groter geworden en het Geheim van het Noordeinde omgekeerd evenredig kleiner. In de mediacratie van vandaag blijft weinig meer echt geheim, geen departementale nota, zelfs geen vertrouwelijk rijksrechercherapport. Dus waarom wel het beraad binnen de regering?

Ik respecteer de staatsrechtelijke regel van de koninklijke onschendbaarheid en vind dat ministers en staatshoofd zich daarnaar moeten gedragen. Het parlement moet ook niet het geheim van het paleis willen ontsluieren, alleen maar om een minister in zijn hemd te zetten.

Maar het gordijn dat zo lang keurig voor het paleis hing, vertoont steeds meer rafels. De schijnwerpers worden steeds feller op die kieren gericht. De verhalen over dominantie of partijdigheid zullen alleen maar toenemen. Het gebruikelijke gemompel en gemonkel dat vanouds in de Haagse binnenkamers te horen is, zal steeds vaker de gemiddelde huiskamer bereiken.

Mijn stelling is eenvoudig: naarmate dat meer gebeurt, wordt de monarchie steeds kwetsbaarder. Het koningschap kan alleen duurzaam functioneren als de persoon van de Koning niet permanent ter discussie staat. Dat verdraagt zich niet met de symbolische betekenis van het staatshoofd voor de eenheid van het land. De betrokkenheid bij de politieke besluitvorming van alledag staat op zichzelf al haaks op die andere, veel wezenlijker functie van de monarchie. Die spanning wordt alleen maar groter naarmate de discretie van de koninklijke salon vaker wordt doorbroken. Daarom is het wijs om afstand te brengen tussen het staatshoofd en het democratische bedrijf.

Het is onbegrijpelijk dat de beschouwing van de minister-president over het koningschap aan deze ontwikkeling voorbij gaat. Wel spreekt de notitie over de wenselijkheid van een balans tussen de zichtbaarheid van de Koning en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Waarom gaat het niet over de noodzaak de Koning te beschermen in zijn meest wezenlijke rol, namelijk de belichaming van het onpartijdige staatsgezag dat van en voor iedereen is? Walter Bagehot schreef al in de 19de eeuw over de monarchie: 'Its mystery is its life. We must not let in daylight upon magic.' ('Het mysterie van de monarchie is haar bestaan. We moeten niet daglicht op magie laten schijnen.')

De Koning buiten de regering betekent niet dat hij geen plaats meer heeft in Den Haag. Dezelfde Bagehot omschreef de klassieke rechten van de Koning in een parlementaire democratie: to be consulted, to encourage, to warn (geraadpleegd worden, aanmoedigen en waarschuwen). Juist als de Koning op afstand staat van de regering nemen deze rechten in belang toe.

Deze aloude rechten zijn ook belangrijk als bij de formatie van een nieuw kabinet in Nederland uitzichtloze politieke geschillen een oplossing in de weg zouden staan. Dan kun je je voorstellen dat het staatshoofd een bemiddelende rol vervult. In de Grondwet is niets anders geregeld dan dat de ministers op voordracht van de minister-president bij koninklijk besluit worden benoemd en ontslagen.

Persoonlijk zou ik liever een rechtstreeks gekozen minister-president zien, zodat de macht en de controle daarop beide democratisch gelegitimeerd, maar wel gescheiden zijn. Maar zolang dat niet het geval is, is de enige bron waaruit de regeermacht kan voortvloeien de democratisch gekozen volksvertegenwoordiging.

Toch laten wij met z'n allen een situatie bestaan waarin de koningin een soms doorslaggevende rol vervult in de machtsvorming. Dat is haar niet aan te rekenen, maar wel de politieke partijen die de moed niet hebben zélf de regeringsvorming ter hand te nemen. Zij verschuilen zich achter de rug van de majesteit om niet te hoeven kiezen.

Terecht zegt de regering dat de Koningin handelt binnen de grenzen van de adviezen die haar worden gegeven. Maar die adviezen zijn zelden eensluidend en sommigen daarvan niet eens openbaar. En dus komt de Koningin in de zowel kwetsbare als staatsrechtelijk onmogelijke positie om te kiezen. En praktisch elke formatie duikt er dan ook wel besmuikte kritiek op.

Het zo geprezen systeem van de ministeriële verantwoordelijkheid functioneert in deze situatie niet. Het demissionaire kabinet dient zich immers niet te bemoeien met zijn opvolging en het nieuwe kabinet moet nu juist nog worden gevormd. De constructie dat de nieuwe minister-president achteraf de volle verantwoordelijkheid op zich neemt voor de formatie toont al het ongemak. We doen achteraf net of de koningin er helemaal niet bij was.

Het is heel makkelijk om dit te veranderen, het vraagt alleen om wilskracht van het parlement. Dat zal zijn eigen verantwoordelijkheid moeten nemen en de regeringsvorming in eigen hand moeten nemen.

Nog een enkele opmerking over het Koninklijk Huis en de ministeriële verantwoordelijkheid voor de leden daarvan. Ook hier is modernisering gewenst en dat betekent vooral: beperking. Het Koninklijk Huis bestaat op dit moment, de koningin uitgezonderd, uit veertien personen. Het gaat hier onder meer om de potentiële troonopvolgers tot in de derde graad en hun partners. Ik gun iedereen van harte het sprookje van een prinselijk huwelijk met rechtstreekse uitzending door de nationale omroep. Maar is het echt nodig dat het parlement toestemming moest geven voor het huwelijk van iemand die menselijkerwijs gesproken nooit de troon zal bestijgen, al jaren samenwoonde en een gewone carrière in de burgermaatschappij nastreeft?

Ook voor dit lid van het Koninklijk Huis bestaat de zogenoemde afgeleide of indirecte ministeriële verantwoordelijkheid. Die door Drees en Oud in de jaren zestig geformuleerde doctrine behelst een verantwoordelijkheid van ministers voor wat zij doen en nalaten om het handelen van leden van het Koninklijk Huis te begeleiden en te beïnvloeden.

De leer van de afgeleide verantwoordelijkheid zou tegen het licht moeten worden gehouden. De ver verwijderde leden van de koninklijke familie hoeven geen deel uit te maken van het Koninklijk Huis en zich niet beknot te voelen in hun persoonlijke vrijheid. Ministers hoeven zich niet te bekreunen of een gewaardeerd medewerkster van een gewoon bedrijf mogelijk het openbaar belang kan raken, ook al voert zij dan de aanspreektitel prinses.

Tot slot: Prins Claus zei ooit dat de core business van Oranje het doorknippen van linten is. Ik ben zo onhoffelijk om met hem van mening te verschillen. De core business is de verbinding van alle takken van de samenleving, het gevoel van saamhorigheid voor wie op dit stukje aarde leeft. Het maatschappelijk debat over de toekomst van het koningschap zal nog wel even duren, ook al meent de regering dat we het verder kunnen laten rusten. Een democratische kroon is misschien niet goed denkbaar, maar een bekroonde democratie wel.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden