Achtergrond Planbureau voor de Leefomgeving

Planbureau voor de Leefomgeving heeft een sleutelrol in de vorming van het Klimaatakkoord, maar wat houdt dat eigenlijk in?

Wat stelt het Klimaatakkoord, dat dinsdag verschijnt, eigenlijk voor? Die vraag moet het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) beantwoorden. Vanaf nu zit het instituut met al zijn klimaatexperts in het centrum van het debat.

Foto Gees Voorhees

Op het wassende ­water van smeltend poolijs is het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in een stroomversnelling geraakt. Met de ­Nederlandse handtekening onder het Klimaatakkoord van Parijs in 2015 werd klimaat een speerpunt in de Nederlandse politiek en zat het PBL met al zijn klimaatexperts in het centrum van het debat.

Dinsdag presenteert Ed Nijpels de eerste trekken van een Klimaatakkoord, het ‘Voorstel voor hoofdlijnen voor het Klimaatakkoord’. Het is het resultaat van een typisch Nederlands proces om een grote omslag in het regeringsbeleid voor te bereiden. Alle betrokken partijen, ondernemingen, milieuorganisaties, vakbonden, werkgeversorganisaties en reeksen andere (overheids)instanties, werden aan vijf Tafels (voor elektriciteit, industrie, mobiliteit, landbouw en gebouwde omgeving) bijeengebracht. Met deze polderaanpak moesten zij een plan bedenken hoe de klimaatdoelen uit het regeerakkoord zijn te realiseren. En dat zijn scherpe doelen. In 2030 moet de uitstoot van CO2 met 49 procent zijn teruggebracht ten opzichte van 1990, in 2050 met 95 procent.

Achter de schermen wordt veel werk verzet door het PBL. Het rekenwerk achter de klimaatdoelen in het regeerakkoord kwam van het PBL. En toen de deelnemers aan de Klimaattafels met hun discussies begonnen, werden zij voorzien van ­feitenoverzichten: van het PBL.

Vanaf dinsdag is de vloer voor het PBL alleen. Een zomer lang mag het tien jaar oude instituut de plannen van de ­Klimaattafels doorrekenen. Wordt met die plannen de uitstoot inderdaad 49 procent verlaagd? Gaat het niet te veel ­kosten? En wat betekent het voor de inkomensverdeling?

Het is ongetwijfeld de meest presti­gieuze klus die het Planbureau ooit heeft gekregen. ‘Alle verloven zijn ingetrokken’, zegt directeur Hans Mommaas grappend. Rond 10 procent van zijn ruim 200 wetenschappers heeft hij ingezet. Het resultaat van al dat rekenwerk, gaat rechtstreeks naar het kabinet. Dat zal dit najaar de knopen moeten doorhakken.

Wat is dat voor instituut, dat al wordt betiteld als de klimaatfluisteraar van het kabinet, en door critici wordt ­beschouwd als iets te begaan met het ­klimaat? Wie zijn de mensen die zitten te rekenen of we aan de warmtepompen en de windmolens moeten?

Het ontstaan

Tot tien jaar geleden bestonden naast ­elkaar het Ruimtelijk Planbureau en het Milieu- en Natuurplanbureau. Maar het kabinet Balkenende besloot dat de hele rijksdienst met 15 duizend man moest inkrimpen. Topambtenaar Roel Bekker die de operatie leidde, vond dat die twee planbureaus best konden fuseren en meteen flink krimpen.

Erg opvallen deed het nieuwe PBL aanvankelijk niet. Dat veranderde in 2013. Het kabinet-Rutte II (VVD-PvdA) had dringend behoefte aan gedoogsteun van vooral linkse partijen en die eisten in ruil daarvoor een Energieakkoord, met de steun van vakbonden, werkgevers en milieuorganisaties.

Dat was het moment dat het anonieme PBL uit de schaduw stapte van die andere twee planbureaus, het Centraal Planbureau (CPB) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) – waarmee het nu het voormalige gebouw deelt van het ministerie van Economische Zaken in Den Haag. Internationaal speelde het PBL in de discussie over het klimaat al een prominente rol. Zo nemen acht ­medewerkers deel aan ­internationale netwerken van klimaatwetenschappers, zoals het IPCC en UNEP.

Waar het CPB zijn ­Macro-Economische Verkenning heeft als jaarlijks hoogtepunt, heeft het PBL dankzij het Energieakkoord van 2013 zijn Nationale Energie Verkenning. Als in deze NEV staat dat de doelen van het Energieakkoord niet worden gehaald, wordt het beleid bijgesteld. Het woord van het PBL is bijna wet.

De wetenschappelijke kwaliteit van het PBL krijgt het hoogste rapportcijfer. Het PBL wordt gevisiteerd zoals dat ook gebeurt met universiteiten. Het oordeel in het laatste rapport, vorig jaar: ‘excellent (wereldklasse)’. Daarmee overtreft het zijn benedenbuurman, het Centraal Planbureau.

De verwijten

Onomstreden is het PBL allerminst. Hoogleraar duurzame ontwikkeling en voedselzekerheid Rudy Rabbinge, jarenlang lid van de commissie van advies en toezicht van het PBL, vindt de kwalificaties van de visitatiecommissie overdreven. Hij hekelt vooral dat ze ‘de neiging hebben zich niet bij de kerntaken te houden’: de natuurwetenschap. ‘Dit is een ­levensgroot gevaar bij dit soort bureaus’, zegt hij. ‘Dit wreekt zich soms in de producten die ze afleveren.’

Zo had het PBL volgens Rabbinge veel harder stelling moeten nemen tegen ­biomassabijstook in kolencentrales. ‘De vorige minister bleef de illusie koesteren dat biomassa CO2-neutraal is, maar dit is onzin’, zegt hij. ‘Het PBL moet dan met feiten veel harder tegenwicht bieden. Maar je merkt dat het PBL huiverig is om tegen juristen en economen in te gaan.’

In het landbouwdebat verkondigt het PBL volgens Rabbinge juist te stellige meningen. ‘Mensen zijn begaan met de wereld en zwichten voor ideologie’, zegt hij. ‘Neem bijvoorbeeld een PBL-onderzoeker die een boek schreef over het failliet van de landbouw. Het is de taak van de directeur om dan in te grijpen. In mijn ogen gebeurt dit niet genoeg.’

‘Nee, nee, nee’, reageert de PBL-directeur, socioloog Hans Mommaas. ‘Die man heeft dat boek niet geschreven als PBL’er. Onze medewerkers zijn ook burgers en hebben het recht zich te uiten. Ik waak over de rapporten die wij schrijven.’ En ja, ‘natuurlijk’ zit er normativiteit in hun werk, erkent Mommaas. ‘We zijn er om de kwaliteit van politieke besluitvorming te verhogen, daar gaat al iets normatiefs van uit. We zijn wel alert om niet subjectief te oordelen.’

Mommaas voelt er verder niet voor via de krant met Rabbinge in discussie te gaan. ‘Wij kennen zijn standpunten, want we nodigen hem geregeld uit’, zegt hij. ‘Dit doen we met meer deskundigen die andere opvattingen hebben, zodat we blijven leren.’

De methode

De eerste directeur van het PBL, de politicoloog Maarten Hajer, had een paar zeer expliciete opvattingen over het leiden van zo’n planbureau. Hij had net een boek geschreven over de vraag hoe een overheid gezaghebbend kan optreden in crisissituaties. Kern van zijn betoog: blijf praten met je grootste criticasters, en neem ze serieus.

In 2010 belandde het PBL zelf in zo’n crisis. Uit gelekte e-mails bleek dat een aantal wetenschappers van het klimaatbureau IPCC samenspande om onwel­gevallige geluiden buiten de rapportages te houden. Het PBL, een leidend instituut in het IPCC, had daar veel last van.

Hajer reageerde zoals hij in zijn boek voorschreef: hij haalde de scherpste ­criticasters naar zich toe. De journalist Marcel Crok en econoom Hans Labohm, die door klimaatactivisten werden afgeschilderd als niet serieus te nemen klimaatsceptici, kregen bij het PBL een blog waarop ze in discussie gingen met klimaatwetenschappers. Crok, die verder zijn mening over het PBL niet in de krant wil hebben, was blij met die aanpak.

Conventies hielden Hajer niet tegen. Zo publiceerde hij in 2011 het essay De Energieke Samenleving. ‘Essays schrijven, dat vonden veel mensen bij het PBL geen taak voor ons’, kijkt Hajer terug. ‘Je kunt wel met statistieken tegen een overheid blijven zeggen: je haalt je eigen doelen niet, maar dan bereik je weinig.’ Invloed, daar ging het hem om. ‘Ik vond het te gek voor woorden dat klimaat niet belangrijk werd gevonden.’

De invloed

De invloed van het PBL groeit, maar zijn rapporten werden minder vaak in media De invloed van het PBL groeit, maar zijn rapporten werden minder vaak in media en politiek aangehaald dan die van de andere planbureaus. Het PBL zelf denkt dat dat te maken heeft met het technische karakter van zijn rapporten.

In de politieke arena worden de rapporten van het PBL vooral gebruikt door links, om zijn gelijk te halen. In de periode van 2012 tot 2017 wapperde de Partij voor de Dieren in 21 debatten met een PBL-rapport, GroenLinks 15 keer. Het CDA haalde de PBL-rapporten slechts twee keer aan, maar juist om kritiek te leveren. Zo sneerde Ger Koopmans over een rapport over ammoniak-uitstoot: ‘Jaja, het PBL weet dus precies wat er allemaal is gebeurd. Geen boer weet dat, niemand weet dat, maar het planbureau kan het allemaal berekenen.’

Het lijkt erop dat het CDA niet veel steun verwacht van het PBL: de partij deinsde er vorig jaar (net als de PVV en Partij voor de Dieren) voor terug om de milieuparagrafen van zijn verkiezingsprogramma door het PBL te laten doorrekenen, zoals de meeste partijen deden.

Vanaf september, als de klimaattafels cijfermatig zijn doorgelicht, liggen er analyses waar de overheid volgens de wet mee moet werken. En dan ontkomt ook regeringspartij CDA niet meer aan de rekenmeesters van het PBL.

Afkortingen

CPB Centraal Planbureau; economische adviseur van de ­regering

IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change; netwerk van ­wetenschappers en regeringen ­onder vlag van de Verenigde ­Naties, waakt over klimaatverandering.

PBL Planbureau voor de Leefomgeving; adviseur van de ­regering voor ruimtelijke ordening, milieu en ­natuur.

SCP Sociaal Cultureel Planbureau; adviseur van de ­regering op gebied van sociale en culturele verhoudingen.

Unep United ­Nations Environment Programme; overkoepelende milieuorganisatie van de Verenigde Naties. 

Klimaattafels 

De onderhandelingen over een ­Klimaat- en Energieakkoord worden gehouden aan een reeks ‘tafels’: elektriciteit, industrie, mobiliteit, landbouw en gebouwde omgeving. Deze moeten plannen bedenken om de uitstoot van CO2 in 2030 met 49 procent te verlagen, oftewel met 48,7 megaton.

Aan de tafels zitten ruim honderd bedrijven en belangenvertegenwoordigers. Ed Nijpels, kroonlid van de ­Sociaal Economische Raad, coördineert het geheel.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.