Opmars van de Oost-Europeese diplomaat

Tien jaar geleden liepen ze volledig verloren door de hoofdstad van Europa, nu leveren ze met Donald Tusk de president. Hoe Oost-Europese diplomaten de Brusselse geheimtaal langzaam machtig werden.

De Poolse premier Donald Tusk nadat hij verkozen werd om voorzitter van de Europese Raad te worden. Hij volgt hiermee Herman van Rompuy op. Beeld epa
De Poolse premier Donald Tusk nadat hij verkozen werd om voorzitter van de Europese Raad te worden. Hij volgt hiermee Herman van Rompuy op.Beeld epa

Het was even hilarisch als onthutsend: traden Polen en Hongarije in 2004 na jaren van onderhandelen eindelijk toe tot de EU, belandden ze in een spiegelpaleis waar niet één deur was wat hij leek. 'Ze liepen rond als Alice in Wonderland', herinnert de voormalige Nederlandse ambassadeur in Brussel, Tom de Bruijn, zich de eerste schreden van zijn Oost-Europese collega's.

Neem Maros Sefcovic, die Slowakije de EU binnenloodste en sinds 2009 lid is van de Europese Commissie: 'Ik had het idee dat er een glazen wand in de vergaderzaal stond. Ik zag de oude garde praten, er kwamen wel degelijk woorden uit hun mond, maar ik snapte er vrijwel niets van. Laat staan dat ik invloed had op de besluitvorming.' De Bruijn: 'Hun glazige blik sprak boekdelen.'

Tien jaar later is dat geschiedenis, bezweren (oud-)ambassadeurs en onderhandelaars van het eerste uur. Dat de Pool Donald Tusk maandag aantreedt als EU-president symboliseert de voltooiing van de EU-uitbreiding in 2004 met tien Midden- en Oost-Europese landen. Oude en nieuwe lidstaten bestaan niet meer, volgens de ambassadeurs. Wel grote en kleine, dwarsliggers en aanjagers. 'Een kwestie van volwassen worden', meent Sefcovic. 'Een normalisering van de verhoudingen', zegt de Hongaarse EU-ambassadeur Péter Györkös. Zijn Poolse collega Marek Prawda: 'Tusks benoeming is hét bewijs dat we volledig geaccepteerd zijn. Dat we niet langer als indringers en lastpakken worden gezien maar als wegbereiders.'

Wantrouwen

Eenvoudig was deze evolutie niet. De 'oude garde' van de EU-15 was geenszins bereid zijn privileges zonder slag of stoot op te geven. 'Bij ons heerste een zekere superioriteit', erkent De Bruijn. 'Wij hadden al die jaren de dienst uitgemaakt. De boodschap aan de nieuwkomers was: wij bepalen hier hoe het gaat, jullie broekemannen komen net kijken. De cultuur was er een van wantrouwen.'

Sefcovic: 'Het was alsof we bij een oude familie introkken. Iedereen had een vaste plek aan tafel, zijn eigen stoel. En toen kwamen wij binnendenderen: opschuiven en indikken! Ze keken niet zo blij, nee. Er waren grote zorgen dat de EU totaal zou vastlopen.' Prawda spreekt over een 'cultuurschok': 'Vanaf 2004 kwam er een eind aan hun vertrouwde EU-paradijsje.'

Tijdens de toetredingsonderhandelingen, die voor de meeste nieuwkomers medio jaren negentig aanvingen, veranderde er nog weinig voor de oude lidstaten. Van gelijkwaardigheid was geen sprake. 'In feite zijn het geen onderhandelingen', concludeert de Hongaar Györkös. 'Als kandidaat moet je simpelweg de EU-wetgeving overnemen. Punt uit. Maximaal kun je her en der een overgangsmaatregel bedingen.' Zijn Poolse collega Prawda: 'We wisten: zij dicteren de voorwaarden.'

Dat was ook de ervaring van Pavel Telicka, hoofdonderhandelaar voor Tsjechië. 'Natuurlijk waren we geen gelijken, ik was ook niet zo naïef om dat te denken. Vergelijk het met een huis dat je wilt kopen omdat je een andere baan hebt gekregen. Het huis ligt nabij je nieuwe werk, school in de buurt voor de kinderen, je vindt het mooi, kortom alles perfect. Alleen: de eigenaar heeft geen haast om te verkopen. Dat verzwakt je onderhandelingspositie behoorlijk.'

Hard werken

Het was sowieso gekkenwerk, zegt Telicka. De Tsjechische ambassade in Brussel telde destijds vier man, inclusief hijzelf. Datzelfde gold voor de andere kandidaatlanden, terwijl de oude lidstaten vertegenwoordigingen van zeker zeventig mensen in Brussel hebben. 'Hard werken is een eufemisme', zegt Telicka. 'Ik heb een groot deel van de jeugd van mijn kinderen gemist. Mijn dochter kende me van tv. Als ze op straat in Praag een man in pak zag, riep ze: Papa! Papa! Mijn vrouw schaamde zich dood.' Sefcovic heeft het lachend over 'moderne slavernij voor het vaderland'.

Telicka vertelt dat hij in die eerste onderhandelingsjaren geregeld 'badend in het zweet' wakker werd met de gedachte: 'Hoe vind ik in Tsjechië ooit zestig à zeventig gekwalificeerde mensen om in Brussel te komen werken?' Ilze Juhansone, EU-ambassadeur voor Letland: 'En goede mensen alleen in Brussel is niet genoeg. Als je vier experts in Brussel hebt maar verder niemand in de hoofdstad, kom je nergens. Pas toen snapte ik die steeds terugkerende opmerking van de Commissie in onze voortgangsrapporten: versterk het ambtelijk apparaat!'

Op 1 mei 2004 is de grootste uitbreiding van de EU een feit: Polen, Tsjechië, Hongarije, Slowakije, Slovenië, Estland, Letland, Litouwen, Cyprus en Malta horen er echt bij. Althans: op papier. Want ondanks een inwerkperiode van een jaar als waarnemer, zaten de kersverse ambassadeurs er aanvankelijk bij als zaalvulling. De Bruijn: 'Ze hadden de code van het cijferslot op de deur gekregen maar eenmaal binnen verdwaalden ze door de hoeveelheid kamers, de gangen, de sluip-door-kruip-doorpassages, de mores en de huisstijl. Als volwaardige EU-ambassadeurs moesten ze een heel nieuw spel beheersen. Ik zie ze nog voor me, met hun verwonderde blikken: wat gebeurt hier?'

EU-ambassadeurs spreken in geheimtaal, legt De Bruijn uit. En ze onderhandelen elke week over miljarden. Bij gevoelige kwesties, en dat zijn er veel, wordt noch de naam van het lastige land, noch de kwestie zelf expliciet benoemd. 'Je kunt nooit louter op de woorden afgaan, je moet altijd weten waarom iemand iets zegt, welke strategie en andere bedoelingen erachter zitten. Het is geheimtaal die je moet decoderen. Daarbij bestaan er allerlei subclubjes van ambassadeurs waarin zaken worden voorgekookt. De officiële vergadering hamert dan af. Onze nieuwe collega's zaten erbij en keken ernaar, alsof een goochelaar steeds nieuwe konijnen uit zijn hoed toverde.'

Europees Parlement in Brussel. Beeld reuters
Europees Parlement in Brussel.Beeld reuters

Geen handboek

'Als een kind op een nieuwe school' herinnert Sefcovic die eerste jaren als ambassadeur. 'Onwennig sta je wat in een hoekje. Het duurt even voor je de weg kent en de informele hiërarchie in de klas en de kantine.' De Hongaar Györkös: 'Er bestaat helaas geen Handboek voor de EU-ambassadeur, je moet het allemaal zelf leren. Bij de start had ik geen netwerk, geen institutioneel geheugen, geen bondgenoten. Stond ik te knipperen met mijn ogen als een minderheidsstandpunt plots een meerderheid kreeg.'

Sefcovic vertelt smakelijk over de eerste EU-meerjarenbegroting waarvoor hij in 2005 en 2006 als ambassadeur de onderhandelingen voerde. Een belangrijke zaak, de verdeling immers van honderden miljarden EU-subsidies voor 2007-2013. 'Ik had geen idee hoe het spel gespeeld werd', zegt Sefcovic. 'Al die techniek van betalingen, verplichtingen, reserves, plafonds, aanvullende begrotingen, het is echt hogere politiek. We waren als Slowakije al hartstikke blij dat we in het zadel bleven zitten, de teugels hebben we nooit gezien.'

Hoewel allemaal diplomaten, was de behandeling van de nieuwkomers niet altijd zachtaardig, stelt Telicka. 'Ze proberen je te raken, zeker. Maar dat kon me niets schelen, ik sla graag terug.' De Tsjech vergelijkt het met een nieuwkomer in een rugbyteam, zijn favoriete sport. 'Je wordt uitgetest, je collega's proberen je te tackelen, daar moet je tegen kunnen.'

Als Telicka in 2004 kortstondig lid is van de Europese Commissie, bespeurt hij dezelfde mentaliteit. 'Ik had als Commissaris vier wijzigingen voorgesteld voor de befaamde dienstenrichtlijn van Bolkestein. De Franse collega Lamy keek me vol afgrijzen aan. 'Heb je een probleem?' vroeg ik. Hij wilde gewoon zien hoeveel ruggegraat ik had. Diezelfde Lamy belde me overigens een paar maanden later op toen ik onverwachts weg moest vanwege een regeringswissel in Praag. 'Klopt het wat ik in de kranten lees, Pavel?' vroeg hij. 'Dat is echt fucking shit.' Lamy, in het Engels.'

Maja Kocijancic, die het Sloveense EU-voorzitterschap in 2008 begeleidde, stelt dat haar ambassadeur na een paar jaar doorhad hoe het diplomatieke spel echt werkt. 'En dan was het nog een steile leercurve.' De Bruijn: 'Je zag het aan de hoeveelheid interventies van de nieuwe ambassadeurs: de eerste twee jaar deden ze hun mond nauwelijks open als we vergaderden. Uit schroom als onkundig te worden weggezet. Wat ze ook opbrak, was dat ze vaak niet stevig in het zadel zaten. Als ambassadeur moet je regelmatig bluffen tijdens onderhandelingen. Dat lukt alleen als je dekking hebt uit je hoofdstad. Dat ontbrak de nieuwkomers vaak. Vergeet ook niet, de benoeming van die ambassadeurs was vaak een politieke zaak. Daardoor konden ze van de ene op de andere dag verdwijnen, vervangen door iemand die van toeten nog blazen wist. Toen ik in Brussel aantrad, had ik al twintig jaar ervaring met de EU.'

Györkös noemt nog een reden voor de soms gespannen verhouding tussen de nieuwe ambassadeurs en hun thuisbasis: 'De onderhandelaars van het eerste uur in Brussel werden door de hoofdstad gezien als een duurbetaalde elite met bonussen en dienstauto's. Ministers waren niet geneigd je te laten zitten vanwege je ervaring.'

Een bijkomend maar niet onbelangrijk probleem was dat juist in die eerste jaren de kersverse lidstaten veel van hun EU-talenten aan Brussel verloren. Jonge, hoogopgeleide Polen, Slovenen en Hongaren met enige Europese werkervaring gaven gehoor aan de lokroep van de veel hogere salarissen die de EU-instituties boden. 'Je marktpositie verzilveren', beaamt de Sloveense Kocijancic, die zelf overstapte naar de Europese Commissie.

Na vijf jaar was de ongelijkheid tussen oud en nieuw verdwenen, schat De Bruijn. 'Toen was het been bijgetrokken.' De nieuwe ambassadeurs spraken de codetaal, draaiden mee in de subclubs en organiseerden indien nodig hun eigen onderonsjes. 'Maar de echte doop was het halfjaarlijks wisselende EU-voorzitterschap', zegt de Poolse ambassadeur Prawda. 'Dan word je in het diepe gegooid. Dan moet je laten zien dat je kunt sturen in plaats van meeliften. Dat je verantwoordelijkheid kunt nemen.' Voor het Poolse voorzitterschap, in de tweede helft van 2011, werd de staf van de Poolse ambassade in Brussel meer dan verdubbeld.

Doemscenario

'Een inhaalslag', zegt ook de Hongaar Györkös. 'Even ben je als ambassadeur de meest gewilde man van Brussel, het centrum van de macht. Een held voor zes maanden. Dan leer je pas hoe een deal gemaakt wordt en beloften worden verbroken.' De Letse Juhansone spreekt over een 'hogedrukpan', haar land neemt de voorzittershamer op 1 januari over.

Ruim de helft van de 2004-lichting heeft inmiddels een EU-voorzitterschap achter de rug. De doemscenario's dat de EU onder haar toegenomen gewicht zou bezwijken, zijn niet bewaarheid. Wel heeft de opgelopen spanning met Rusland de oostelijke lidstaten in het centrum geplaatst, analyseert de Poolse ambassadeur Prawda tevreden. 'De onderhandelingen met Moskou en Kiev worden gevoerd door Berlijn, Parijs én Warschau. We spelen volwaardig mee.'

Is het onderscheid tussen oude en nieuwe lidstaten met de komst van Tusk dan echt verleden tijd? 'Niet helemaal', lacht Juhansone. 'Als het ons uitkomt zijn we wel weer even 'nieuw', bijvoorbeeld bij claimen van goede EU-banen omdat we daarin nog steeds achterlopen.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden