Onderkoning met moerasstrategie

Minister Piet Hein Donner is de gedoodverfde nieuwe vicevoorzitter van de Raad van State. Maar zijn magie lijkt uitgewerkt. 'Hij is clownesk aan het worden.'

Gezocht: vicevoorzitter van de Raad van State (m/v). Een advertentie met een dergelijke tekst valt na de zomer te verwachten. Maar nu al zijn vriend en vijand het erover eens: dé kandidaat voor het vicepresidentschap van de Raad van State heet Piet Hein Donner.


Velen hadden deze week al de mededeling van het kabinet over zijn kandidatuur voor de positie van Herman Tjeenk Willink verwacht. Het zong al veel langer rond, eigenlijk al sinds hij toch weer minister bleek te zijn geworden in dit kabinet. Voor het vicevoorzitterschap is nu eenmaal een politieke springplank nodig; en eeuwig rivaal Ernst Hirsch Ballin had zich uit de markt geprijsd door zich vierkant tegen dit gedoogkabinet uit te spreken.


Jan Pieter Hendrik Donner (1948) heeft op het oog alle papieren. Hij had al een glanzende carrière achter de rug toen hij in 2002 minister van Justitie werd in het kabinet-Balkenende I; als ambtenaar had de telg uit het roemruchte juristengeslacht weten op te klimmen tot het voorzitterschap van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en het lidmaatschap van de Raad van State.


Sindsdien maakt hij deel uit van alle kabinetten. Eerst driemaal als minister van Justitie; stut en steun voor premier Balkenende. Daarna als minister van Sociale Zaken in het moeizame kabinet met Bos (PvdA) en Rouvoet (ChristenUnie) en nu in derde variant als minister van Binnenlandse Zaken. Uiterlijk lijkt er geen betere 'onderkoning' in de aanbieding, met zijn zwarte herenrijwiel, driedelig kostuum en professorale dictie.


Maar na negen veelbewogen jaren lijkt de magie goeddeels uitgewerkt. Hoewel vermoedelijk dus theoretisch, wordt de vraag op de vierkante kilometer rondom het Binnenhof steeds vaker gesteld: is Piet Hein Donner eigenlijk wel de geschikte man voor die baan? Zijn faam is de laatste jaren aan slijtage onderhevig.


Donner maakte als minister van Justitie snel indruk. In de woelingen rondom de moord op Pim Fortuyn was een ogenschijnlijk bezadigd, rustig en onthecht minister welkom. Voor het oog van de natie souffleerde hij premier Balkenende tijdens de soap rondom prinses Margarita en de vermeende afluisterpraktijken van het Koninklijk Huis.


Maar hij was ook al snel omstreden, toen hij na de moord op Theo van Gogh in 2004 het beruchte godslasteringsartikel uit de mottenballen wilde halen; daarmee suggererend dat Van Gogh zelf aanleiding had gegeven tot de daad. Nieuwe opwinding volgde toen Donner zei dat de sharia, de islamitische wetgeving, ook in Nederland kon worden ingevoerd. Donner bedoelde vooral dat de Grondwet met een tweederde meerderheid kan worden veranderd, óók als dat de sharia oplevert. Wat bleef hangen was zijn obstinate rechtlijnigheid, plus de kennelijk onweerstaanbare lust om zijn gehoor te prikkelen, uit te dagen en soms regelrecht te pesten.


Die karaktertrek dateert al van vóór zijn ministerschap. Toen Donner in 2002 nog als lid van de Raad van State het advies presenteerde over het drastisch beperken van de WAO, wist hij het halve land ook al op de kast te jagen. Op de vraag wat na de voorgenomen inperking van de WAO nog een reden kon zijn om in aanmerking te komen voor een uitkering, antwoordde Donner droogjes: decapitatie - onthoofding dus.


Die pesterigheid is ook na bijna een decennium ministerschap nog helemaal intact. Onlangs nog kreeg hij het genootschap van hoofdredacteuren in de gordijnen door te stellen dat er wellicht te veel gebruik of zelfs misbruik van de Wet Openbaar Bestuur (WOB) wordt gemaakt. 'Donner is wereldvreemd', was de reactie van de hoofdredacteuren. De gemeentekoepel VNG, die dreigde tegen een deel van Donners bestuursakkoord te stemmen, voegde hij toe: 'Als iedereen doet wat hij leuk vindt, dan heb je geen akkoord.'


Geestig is het allemaal wel. En de journalistieke aanvaring was zeker gezond; een goed voorbeeld voor de modale behaagzieke politicus. Maar in het geval van de WAO en het bestuursakkoord waren de belangen toch ruimschoots groot genoeg om liever geen aanstoot te willen geven.


Kinderachtig trots

Achteraf kan worden vastgesteld dat Donner op het departement van Justitie in zijn element was. Tegen de buitenwereld hield hij altijd stug vol dat hij de taak vervulde uit louter plichtsbesef; ook op zijn voorvaderen had de Staat immers nimmer een vergeefs beroep gedaan. Maar mensen die hem goed kennen, weten het zeker: hij genoot. 'Donner is ijdeler dan hij doet voorkomen', zegt een voormalige collega. Een medewerker: 'Hij was zó trots toen hij langer minister was dan zijn grootvader! Op het kinderachtige af.'


Donner was minister van Justitie in de kabinetten-Balkenende I, II en III, tot het onderzoeksrapport van de commissie-Van Vollenhoven over de Schipholbrand zijn dromen ruw verstoorde. Het oordeel was hard. Donner zelf was de laatste op het departement die zich erbij neerlegde dat een vertrek onvermijdelijk was. 'Hij blééf maar naar vluchtwegen zoeken', zegt een topambtenaar. 'We moesten hem echt naar de uitgang helpen.'


Hij kwam in 2007 terug als minister van Sociale Zaken, maar het werd niet meer wat het geweest was. De PvdA-collega's in het kabinet leerden een andere Donner kennen. Vrijwel onmiddellijk had hij het met PvdA-fractievoorzitter Mariëtte Hamer aan de stok over het ontslagrecht. De schalkse dwarsigheid begon steeds meer op obstinaat gedrag te lijken. 'Waar Ernst Hirsch Ballin probeerde er nog wat van te maken, verziekte Donner steevast de sfeer', foetert een bewindsman uit die tijd.


Hirsch Ballin en Donner waren al sinds de jaren tachtig rivalen in de competitie om het predicaat 'slimste jurist binnen het CDA'. In de eerste drie kabinetten-Balkenende mocht Donner nog graag de ministerraad vergasten op juridische colleges.


Maar in Balkenende IV was het over met Donners juridische monopolie. Uitgerekend zijn rivaal was inmiddels minister van Justitie. En anders dan Donner was Hirsch Ballin wél een erkend vooraanstaand jurist, wél gepromoveerd, wél hoogleraar geweest. In de Trêveszaal is het meermalen voorgekomen dat hij de betogen van Donner onderbrak om te wijzen op inconsistenties en onjuistheden.


In dat vierde kabinet kwam tevens aan het licht dat Donner een opmerkelijke opvatting had over onderhandelen. Hij ging nauwelijks in op de argumenten van de overkant en bleef zijn standpunt herhalen. Dat werd niet alleen in het PvdA-kamp vastgesteld. Toenmalig CDA-fractievoorzitter Pieter van Geel vroeg tijdens de onderhandelingen over het crisispakket van 2009 herhaaldelijk schorsingen aan om op Donner in te praten: hier zit wisselgeld, daar kun je nog wat toegeven. Donner keerde terug en stak weer hetzelfde verhaal af, op de vaderlijke toon die de Kamer ook kent, het hoofd iets schuin en de handen in de uitlegmodus: 'Néééé, opnieuw...' Toenmalig PvdA-staatssecretaris Frans Timmermans noemde hem eens 'zo flexibel als een loden deur'.


Op zijn portefeuilles heeft Donner de laatste vier jaar niet veel voor elkaar gekregen, is het in ruime kring gedeelde oordeel. Als oorzaak wordt zijn starheid genoemd. Hij neemt nooit wisselgeld mee naar de Kamer en luistert slecht. Het is lastig om een wezenlijk debat te voeren met Donner. Door de jaren heen verschuilt hij zich steeds routineuzer achter debattrucs; negeren, opzettelijk verkeerd begrijpen of een vlucht in langdradige cirkelredeneringen.


'Een retoricus met een moerasstrategie', vat SP-Kamerlid Ronald van Raak samen. Aan de andere kant van het politieke spectrum verwoordt SGP-leider Kees van der Staaij dat milder: 'Ik herken dat hij niet het debat in gaat om verrijkt te worden met inzichten van parlementariërs.' En: 'Er is vaak wel een wolligheid waar je niet de vinger achter krijgt.'


Partijen als de SP verweten Donner in die jaren zetbaas van de werkgevers te zijn. Maar ook in die kring is irritatie. 'Hij was ineffectief', zegt een werkgeversvertegenwoordiger. 'Neem nou die tijdelijke WW-regeling tijdens de crisis: we moesten eindeloos trekken en sjorren voordat-ie in beweging kwam. Een steile calvinist maar ook nog een corpsbal, dus altijd contrair. Moeizaam.'


Donner doet te weinig en hij doet het te laat, is een bekende klacht, zelfs op een cruciaal onderdeel van zijn portefeuille als de woningmarkt. Het bestuursakkoord met de gemeenten wil maar niet vlotten. De nullijn voor ambtenaren: nog niet gelukt.


Dat hoeft allemaal het functioneren van de aanstaand hoogste bestuursrechter annex adviseur van de regering niet in de weg te zitten. Een groter obstakel is Donners uitgesproken politieke profiel. Want dat heeft hij, daar helpen geen driedelige pakken en ogenschijnlijk objectief-bestuurlijke redevoeringen aan.


Zo verdedigde Donner enkele weken terug met verve zijn 'integratie-visie' met als strekking dat immigranten zich moeten 'aanpassen' aan de 'leidende cultuur'. Vijf jaar geleden verzette hij zich daar nog uit alle macht tegen; hij ontkent dat nu stellig. Het zal hem niet over de lippen komen dat zijn opvattingen iets met de gedoogpartner van doen hebben. Donner is van de onwrikbare waarheden, niet van het voortschrijdend inzicht.


Machtspoliticus

Paradoxaal genoeg legde Donner op één onderwerp juist wel geregeld een grote mate van soepelheid aan de dag: de wet. 'Hij is nooit te beroerd uiteen te zetten dat iets juridisch niet kan', zegt een voormalige collega-bewindsman. 'En dat blijkt dan vaak niet juist.' Een prominente partijgenoot: 'Piet Hein heeft eerst een standpunt en verzint de juridische argumentatie er ter plekke bij.'


Juist die wel erg pragmatische omgang met wat wél onwrikbaar zou moeten zijn, baart sommigen zorgen met het oog op zijn mogelijke aanstaande functie. Als Donner moest kiezen tussen de zuiver juridische benadering en politiek gewin op de korte termijn, koos hij al te vaak het laatste, zeggen critici. 'Als het erom spant, is hij de machtspoliticus, níet de staatsman', vat een voormalige collega samen.


Zijn rol in de formatie van dit kabinet is daarvan een voorbeeld. Achter de schermen probeerde Donner de dissidente Kamerleden Klink, Koppejan en Ferrier een verklaring te laten ondertekenen dat ze zich aan de wil van de fractie zouden onderwerpen. Volstrekt in strijd met het staatsrecht. 'Maar hij had zichzelf ervan overtuigd dat het wel kon', zegt een van de betrokkenen. 'Omdat het hem goed uitkwam.'


Een prominente partijgenoot van Donner ziet een negatieve ontwikkeling: 'Hij is clownesk aan het worden. Ik zie meer pirouettes dan strakke redeneringen. Dat was vroeger niet zo.' Nog ruim voor de meest recente geruchtenstroom over het vertrek van Donner naar de Raad van State: 'Ik denk dat hij op deze plek in deze regering erg ongelukkig is. Ik denk dat hij heel graag weg zou willen.'


De Raad van State werd in 1531 in het leven geroepen door keizer Karel V. Twaalf hoge edelen moesten hem adviseren in zaken als oorlog en vrede. Met twee korte tussenpozen is de raad altijd blijven bestaan. Onder de latere keizer Napoleon Bonaparte kreeg de Raad van State in 1799 ruwweg de huidige vorm.


Het staatshoofd is voorzitter, er is een vicepresident en er zijn maximaal tien leden. De vicepresident heeft de dagelijkse leiding, het staatshoofd zit ceremoniële gelegenheden voor.


De raad adviseert de regering en het parlement over wetgeving en bestuur. De regering is verplicht advies te vragen over wetsvoorstellen en internationale verdragen. Sinds 1989 is de Tweede Kamer verplicht de Raad van State advies te vragen als een Kamerlid een eigen wetsvoorstel maakt.


Ook is de Raad van State de hoogste bestuursrechter. Bij een geschil tussen een burger en de overheid of tussen overheden onderling, kan een van de partijen de raad om een oordeel vragen. Bij geschillen over andere beslissingen en maatregelen als kapvergunningen en subsidies of vreemdelingenzaken dient de raad als eventuele hoogste beroepsmogelijkheid tegen vonnissen van lagere rechtbanken. Bij de afdelingen advisering en bestuurszaken werken op dit moment ruim veertig staatsraden.


Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.