Onbegrensde liefde voor Soedan: Nederlands verloren miljoenen

Wat bezielde Nederland om een half miljard euro te steken in het creëren van een nieuwe staat in Afrika? Drie jaar later is Zuid-Soedan al verscheurd door een burgeroorlog die vrijwel alle inspanningen tenietdoet. De inspectiedienst van Buitenlandse Zaken zag het onheil aankomen.

Bij haar aantreden in 2002 constateerde CDA-bewindsvrouw Agnes van Ardenne dat 'Afrika geen thema was' op het ministerie van Buitenlandse Zaken. 'We hadden de Balkan, Afghanistan, later Irak', zei ze daarover in de Volkskrant.


In de Kamer verwierf Van Ardenne, eerst als staatssecretaris, later als minister voor Ontwikkelingssamenwerking al snel de bijnaam 'Miss Africa'. Vooral Soedan mocht zich verheugen in haar aandacht. Ze wilde dat Nederland de belangrijkste donor van het land zou worden - de miljardenbezuingingen waren toen nog lang niet in zicht. En hoewel die eer uiteindelijk naar de Verenigde Staten ging, spande ze zich vol in voor het door conflicten getroffen Soedan.


Niet alleen zwaaide Van Ardenne met een goedgevulde geldbuidel, ze wierp zich ook op als bemiddelaar in het gewapende conflict tussen het Noorden en het Zuiden. Meer dan eens ontmoette ze de voormalige rebellenleider Salva Kirr, de huidige president van Zuid-Soedan wiens troepen sinds december in een hevige strijd zijn verwikkeld met rebellen van zijn gewezen vicepresident, Riek Machar.


In een rapport van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie over het Nederlandse Afrikabeleid wordt gesproken over Van Ardennes 'persoonlijke betrokkenheid bij Soedan'. De rooms-katholieke politica had weinig op met het overwegend islamitische bewind in Khartoem, maar des te meer met christenen in het zuiden die zich daaraan wilden ontworstelen. (Van Ardenne wil niet terugblikken op de hulp aan Soedan, want staatsrechtelijk is de huidige minister Lilianne Ploumen verantwoordelijk.)


Hetzelfde sentiment werd later verwoord door een andere bewindspersoon van christelijken huize, minister van Defensie Eimert van Middelkoop (ChristenUnie). Van Middelkoop, verantwoordelijk voor de uitzending van (een overigens bescheiden aantal) blauwhelmen naar Soedan, zei in 2008 tegen de Volkskrant: 'Ik voel me er directer mee verwant, omdat we burgers beschermen die dezelfde Heer dienen als ik.' Hij wees erop dat Nederland vooral militair actief was in islamitische landen als Bosnië, Irak en Afghanistan.


Er golden voor Nederland ook rationele overwegingen, volgens de IOB. 'De grote aandacht voor Soedan is te verklaren uit het belang van stabiliteit in dat land voor de hele regio, niet alleen voor de Hoorn van Afrika, maar ook voor het Grote Merengebied. Daarnaast voltrok zich een enorme humanitaire ramp in (de oostelijke Soedanese regio, red.) Darfur.' Enkele tientallen miljoenen euro's bedroeg de noodhulp voor mensen die tien jaar geleden op de vlucht sloegen voor een stammenstrijd, vergelijkbaar met het etnisch getinte conflict anno nu.


Volgens Nederlandse (oud-)diplomaten was de voornaamste reden voor financiële steun dat Soedan tot de allerarmste landen behoorde. De christelijke minderheid in het zuiden had het meest te lijden. Zoals de voormalige PvdA-minister voor Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk in 2006 zei, in zijn hoedanigheid van VN-gezant voor Soedan: 'In het zuiden is helemaal niets.'


Van Ardenne speelde een actieve rol bij de totstandkoming van het CPA, het in 2005 gesloten vredesakkoord tussen Noord en Zuid. Ze nodigde enkele hoofdrolspelers zelfs uit voor een boottocht bij Noordwijk. Het akkoord leidde vijf jaar later tot een referendum, waarin een overgrote meerderheid van de zuidelijke bevolking koos voor onafhankelijkheid.

Mislukkingen

Ook Van Ardennes opvolger Bert Koenders (2007-2010) koppelde hulp aan diplomatie. Op een open vlakte in buurland Tsjaad voerde hij besprekingen met zwaarbewapende rebellen uit Darfur. Koenders (PvdA) bestempelde steun aan zogeheten fragiele staten, waaronder Soedan, als een van de 'speerpunten' van zijn beleid. Tijdens zijn eerste ministeriële reis naar Afrika waarschuwde hij tegenover de Volkskrant al wel voor mislukkingen. Het opleiden van politiemensen, zoals Nederlanders de afgelopen jaren in Zuid-Soedan deden, of traumahulp aan voormalige kindsoldaten, is nu eenmaal lastiger en 'misschien minder sexy' dan het bouwen van een school. Daarvan kun je immers 'een mooie foto maken en zeggen: kijk, dat heeft Nederland gepresteerd', zei Koenders.


Na het vertrek van de bewindsman, die nu de VN-missie in Mali leidt, kwamen de rekenmeesters van de IOB tot de conclusie dat het óók lastig is de totale uitgaven voor zuidelijk Soedan in kaart te brengen. Het geld werd deels besteed aan 'algemene bijdragen' aan de VN, en aan zogeheten trustfondsen van de Wereldbank. Daaruit werd steun aan diverse landen bekostigd. Een speciaal trustfonds voor Zuid-Soedan, waarin veertien landen geld stortten, 'met Nederland als een van de koplopers', was geen succes. 'Belangrijkste oorzaak voor de aanvankelijk zeer magere resultaten' was volgens de IOB 'het zwakke leiderschap van het lokale Wereldbankkantoor, in combinatie met het nog zeer zwakke bestuur in Juba', de hoofdstad.


De geldbesteding werd minder schimmig nadat Ben Knapen (CDA) was aangetreden als staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking in het kabinet-Rutte I (2010-2012). Hij was de eerste bewindspersoon die te maken kreeg met het zelfstandige Zuid-Soedan. Ook al moest Knapen onder druk van regeringspartner VVD en gedoogpartij PVV fors bezuinigen, als een van de 'partnerlanden' kon Zuid-Soedan rekenen op miljoenensteun.


Knapen was volgens critici 'minder betrokken' bij het land dan zijn voorgangers. Hij ontbrak bij de ceremonie waarmee de onafhankelijkheid werd gevierd, terwijl andere donorlanden met een zware delegatie aanwezig waren.


Knapens opvolger, de huidige minister voor Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking Lilianne Ploumen (PvdA), wilde juist dit jaar de hulp 'intensiveren'. Ze deelt het standpunt van haar partijgenoot Koenders dat steun aan fragiele staten weliswaar 'riskant' is, omdat succes allerminst verzekerd is, maar ook 'gerechtvaardigd'. Al was het maar omdat in zulke landen vaak extreme armoede heerst.


In het geval van Zuid-Soedan heeft Ploumen niettemin een streep door de rekening gehaald. Ze staakte in mei een deel van het ontwikkelingsprogramma, ten gunste van noodhulp. 'De Zuid-Soedanese regering heeft wel geld voor oorlogsvoering, maar kijkt toe hoe haar eigen bevolking verhongert', zei ze verontwaardigd.


Totdat de oorlog uitbrak, was er volgens de bewindsvrouw wel degelijk vooruitgang. Als voorbeelden noemt ze: de toename van het aantal schoolgaande kinderen (tot 60 procent), de training van onderwijzers en verplegers, de toegang van 'veel meer mensen' tot schoon drinkwater, en het verstrekken van microkredieten waardoor vrouwen in hun eigen levensonderhoud konden voorzien.

In de la

Ploumen heeft volgens diplomaten tegenover hoge Zuid-Soedanese regeringsfunctionarissen geen geheim gemaakt van haar verbittering, tijdens een recente ontmoeting in de VS. Haar verontwaardiging wordt alom gedeeld, maar kon Den Haag verrast zijn? Rapporten van de IOB, daterend van 2010 en 2013, lezen ondanks het ambtelijke taalgebruik als de kroniek van een aangekondigde burgeroorlog.


'IOB concludeert dat Nederland en de andere donoren eerder en meer aandacht hadden kunnen besteden aan verbetering van de veiligheid en het politieke en administratieve bestuur in Zuidelijk Soedan in de periode vóór de onafhankelijkheid.' Ook na de onafhankelijkheid bleven de donoren in gebreke. De spanningen en 'voortdurende instabiliteit' binnen de jonge republiek Zuid-Soedan werden onderschat. Nederland en andere landen hadden 'een grotere bijdrage aan de veiligheid' kunnen én moeten leveren. Vooral door 'meer aandacht te besteden aan de opbouw van het politieapparaat, de rechtsstaat en goed bestuur', oftewel de bestrijding van corruptie en vriendjespolitiek. Ook hadden de donoren sterker moeten inzetten op economisch herstel.


De scherpste kritiek luidt dat de 'interventies' van donoren 'te ambitieus en, in feite, onrealistisch' waren. De somberste conclusie, dat de interne instabiliteit kan 'escaleren tot een omvangrijk nationaal conflict', is bewaarheid.


De rapporten kregen niet de politieke aandacht die ze verdienden, zeggen de oud-diplomaten Sjoerd Sjoerdsma en Bram van Ojik, respectievelijk Tweede Kamerlid voor D66 en fractieleider van GroenLinks. Beiden waren nauw betrokken bij het Afrikabeleid. Sjoerdsma als medewerker van een door Van Ardenne opgerichte task force voor Soedan, waarmee de bewindsvrouw de traditionele verhoudingen op het ministerie doorbrak ('een revolutie'), Van Ojik als topman van de inspectiedienst IOB.


Sjoerdsma: 'Het was mijn ervaring dat IOB-rapporten in de Kamer ongezien de la ingingen.' Van Ojik: 'De Kamer besteedde er doorgaans niet veel aandacht aan.' In het geval van Soedan is daar volgens hen wel een plausibele verklaring voor. 'De Kamer had een grote sympathie voor de geboorte van een nieuwe staat', zegt Van Ojik. Sjoerdsma beaamt: 'Er was brede overeenstemming over dat doel. Daarom was er geen kritisch debat.'


Stond (Zuid-) Soedan op de agenda van de Kamer, dan ging het meestal over de uitzending van enkele tientallen militairen en politiemensen voor VN-vredesmissies. De kosten daarvan vormen slechts een fractie van de honderden miljoenen die Nederland ophoestte voor een staat die volgens VN- topmensen nu gedoemd is tot hongersnood en massamoord.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden