Onafhankelijk onderzoek blijkt hoofdpijndossier. 'Onderzoekers durven nauwelijks iets te zeggen'

Een allesomvattende checklist bestaat niet

Een overheid die beleid maakt, heeft nuchtere feiten nodig. Logisch. Maar politici en ambtenaren hebben sterk de neiging om onderzoek naar hun hand te zetten, constateert de OVV.

Tjibbe Joustra, voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV). Foto anp

Oud-politicus Wim Deetman onderzocht seksueel misbruik in de rooms-katholieke kerk. Hij wilde geen ambtenaren als ondersteuners van zijn commissie. 'Ook al hebben ambtenaren een kritische houding, ze hebben toch vooral gevoel voor elkaar.' Maar voormalig procureur-generaal Rieke Samsom, die het seksueel misbruik in jeugdinstellingen onderzocht, nam juist wel ambtenaren op in haar secretariaat - al kregen ze een zwijgplicht.

Twee voorzitters, twee onafhankelijke onderzoekscommissies, twee werkwijzen. Welke is de juiste? Aan welke eisen moet onafhankelijk onderzoek voldoen?

'Ik begrijp de werkwijze van Samsom', zegt Tjibbe Joustra, voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV). 'Zij wilde het ambtelijk apparaat meenemen in haar onderzoek, zodat zij op voorhand verzekerd zou zijn van intern draagvlak. Maar zelf zit ik meer op de lijn-Deetman. Departementen willen altijd graag een ambtenaar als secretaris toevoegen aan een commissie. Dat kan tot lastige situaties leiden bij ontmoetingen met andere ambtenaren.'

De OVV maakte de afgelopen anderhalf jaar een rondgang langs dertig ondervraagden, die in verschillende rollen betrokken waren bij onafhankelijk onderzoek. Dat is er in soorten en maten. Er is institutioneel ingebed onderzoek van de OVV, de Algemene Rekenkamer of de Nationale Ombudsman. Er zijn tijdelijke onderzoekscommissies, ingesteld door een burgemeester of minister, die een gebeurtenis onderzoeken die de orde heeft verstoord. En er zijn inspecties en kennisinstituten van departementen die onderzoek doen ten behoeve van beleid.

'Bruidsschat'

In een samenleving waar wantrouwen heerst tegen de overheid en feitenvrije discussies gedijen, moet onafhankelijk onderzoek met gezag de waarheid boven tafel brengen. Dat kan alleen als externe beïnvloeding wordt geminimaliseerd en aan een reeks andere voorwaarden is voldaan. Voldoende budget, genoeg onderzoekstijd - een allesomvattende checklist bestaat niet. Ook de donderdag verschenen studie Onafhankelijk onderzoek in het publiek belang is dat niet. Maar ze geeft wel veel voorbeelden van do's en don'ts in het opzetten en uitvoeren van onafhankelijk onderzoek.

Dat luistert vooral nauw bij ad hoc-commissies. Anders dan bij de OVV, Rekenkamer of Ombudsman zijn hun bevoegdheden niet wettelijk omschreven. Allereerst is er de positie van de voorzitter en diens team. Een belangeloze voorzitter die van begin tot eind boegbeeld kan zijn, is 'de bruidsschat' van een commissie, stelt de studie.

Onderzoeken in opdracht van de overheid

- Parlement (controlerende macht): parlementaire enquêtes en onderzoeken door commissies in de Kamer, die nu wordt voorgezeten door Khadija Arib
- Rechters (rechterlijke macht): toetsing van wetten; arbitrage bij conflicten
- Regering (uitvoerende macht): inspecties, adviesraden en kennisinstituten verbonden aan departementen, zoals CBS, CPB, SCP, RIVM en WODC

Kamervoorzitter Khadija Arib. Foto anp

'Systeem met open sollicitaties'

Voormalig GroenLinks-leider Femke Halsema, die financiële wantoestanden onderzocht bij hogeschool Amarant, zegt in de OVV-studie politieke coöptatie bij benoemingen 'een groot probleem' te vinden. Politici in commissies zouden de onafhankelijkheid in gevaar brengen, reden waarom Halsema voor zulke vacatures 'een systeem met open sollicitaties' bepleit.

Joustra, zelf van VVD-huize, ziet daar niets in. 'Veel gekwalificeerde mensen zullen niet reageren op vacatures. En je beperkt je aanzienlijk als je personen met een politieke achtergrond uitsluit. Senioriteit strekt tot voordeel. Het tegenstrijdige van onafhankelijk onderzoek is dat je onvermijdelijke afhankelijkheden juist moet onderkennen.' Of, zoals oud-politicus André Rouvoet laat noteren: 'Onderzoek dat geen lijnen legt met de buitenwereld bestaat niet - en je zou er trouwens niets aan hebben.'

Onderzoeken onafhankelijk van de overheid

- Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV); voorzitter, nu Tjibbe Joustra, bij Koninklijk Besluit benoemd op voordracht van minister van Justitie
- Algemene Rekenkamer; president wordt voorgedragen door Tweede Kamer, bij Koninklijk Besluit benoemd
- Nationale Ombudsman; benoemd door Tweede Kamer
- College voor Rechten van de Mens; voorzitter bij Koninklijk Besluit benoemd op voordracht van minister van Justitie

'Tegendenksessies'

Als een onafhankelijk onderzoek eenmaal op stoom is, is het zaak de onbevangenheid en onpartijdigheid te blijven bewaken. Binnen het Sociaal en Cultureel Planbureau, vertelt directeur Kim Putters, wordt sinds kort 'moreel beraad' gehouden over situaties waarin de onafhankelijkheid in het geding is geweest. Putters: 'Dit moet in een veilige context gebeuren, zodat een onderzoeker ook gedrag kan voorleggen waarvan hij of zij spijt heeft.' Deetman had binnen zijn commissie iemand aangesteld die de rol van 'advocaat van de duivel' op zich nam. De OVV houdt interne 'tegendenksessies'.

Daarmee worden ook mogelijke weeffouten in een commissie gecorrigeerd. Historicus Cees Fasseur, lid van de commissie-Davids die de Nederlandse steun aan de inval in Irak onderzocht, noemde in zijn postuum verschenen memoires het aanstellen van slechts één volkenrechtdeskundige achteraf onjuist. Dat was Nico Schrijver, een PvdA-politicus die zich indertijd al tegen de inval had uitgesproken. 'Wie zich in de media al heeft geprofileerd, kan beter niet in een commissie zitting nemen', vindt Joustra.

Onderzoeken door ad hoc-commissies

- Tijdelijke onafhankelijke commissies, geïnstalleerd door uiteenlopende opdrachtgevers, na gebeurtenissen die de publieke orde hebben verstoord.
Bijvoorbeeld: commissie-Cohen (project X Haren), commissie-Davids (Nederlandse steun aan inval Irak), commissie-Deetman (seksueel misbruik in r.k.-kerk), commissie-Samsom (seksueel misbruik in jeugdinstellingen), diverse commissies-Oosting (vuurwerkramp, Teevendeal).

Job Cohen Foto anp

Presentatie

Als het onderzoek klaar is, is de presentatie van groot belang. Die moet een commissie in eigen hand houden, 'want je kunt in een half uur verknallen waar je een half jaar aan hebt gewerkt', zegt Bert Kreemers, veelvuldig onderzoekssecretaris. De commissie-Davids gaf vooraf niets ter inzage, waardoor premier Balkenende bij de presentatie onaangenaam werd verrast en ongemakkelijk reageerde. Job Cohen zag zijn Project X-onderzoek naar de rellen in Haren juist uitlekken. De burgemeester trad af, nog voordat de gemeenteraad de inhoud van het rapport had kunnen bespreken.

Joustra: 'Anders dan weleens wordt gedacht, houden commissies niet van aftredende betrokkenen. Dan gaat het alleen nog maar daarover, terwijl de bedoeling juist is dat rapporten goed worden gelezen om er lessen uit te trekken.'


Ruud van Noort, voormalig directeur-generaal van het RIVM en het CBS

'Het probleem van bemoeizuchtige politici bestaat al lang. In 1992 maakte het RIVM milieurapportages die bij het parlement tot ongenoegen leidden. D66'er Van Mierlo zei dat de boodschapper van slecht nieuws - het RIVM - slecht werd behandeld. Daarna is door wetgeving bepaald dat het RIVM onafhankelijk is.

'De spanning tussen politici en onderzoekers is gebleven. De onderstroom is dat politici een strakkere aansturing willen van onderzoeksinstituten. Dat was vooral merkbaar bij milieuonderzoek van het RIVM. De onderzoekers moesten bijvoorbeeld meten of toekomstige beleidsdoelstellingen gehaald zouden worden. Dat is ingewikkeld, want onderzoekers zijn afhankelijk van informatie die ze daarover aangeleverd krijgen. Politici kunnen daarin sturen.

'Bij het RIVM en het CBS heb ik niet gemerkt dat de onderzoeksresultaten feitelijk beïnvloed zijn. Maar politici proberen wel steeds meer greep te krijgen op de instanties. In 2013 bracht het CBS een persbericht uit over het begrotingstekort dat zou meevallen. Dat kwam niet goed uit voor het kabinet, dat net enorme bezuinigingsdoelstellingen had gepresenteerd. CPB-directeur Coen Teulings durfde toen hardop te zeggen dat die bezuinigingen misschien niet nodig waren. Het is vast geen toeval dat Teulings na 2013 niet is herbenoemd.

'Ook de huidige generatie politici streeft naar een strakkere aansturing van onderzoeksinstellingen. In 2016 heeft de minister van Economische Zaken meer invloed op het CBS gekregen. Toenmalig minister Kamp zei tijdens een debat hierover: 'Ja, maar dat vind ik niet vies.' De Kamer liet het daarbij.

'Ook geld speelt een rol. Het budget wordt steeds vaker per opdracht toegekend. In mijn tijd was het CBS voor 5 procent afhankelijk van ad hoc-opdrachten, nu is dat 25 procent. Dan ben je vatbaarder voor beïnvloeding.'


Richard van den Brink, oud-uitgever bij het SCP

'Jarenlang heb ik SCP-onderzoekers horen klagen over de vergaande bemoeienis van opdrachtgevers, zoals de ministeries van Sociale Zaken en VWS. Ambtenaren zitten bijvoorbeeld in begeleidingscommissies van onderzoekers. Terwijl daar alleen vakgenoten in horen. Ook bemoeien opdrachtgevers zich met de voortgang. Ze eisen dat een onderzoek voor een bepaalde datum af is of juist later verschijnt. Op een voor hen gunstig moment.

'Dat is abject. Ze horen netjes met de armen over elkaar de uitkomsten af te wachten, maar dat gebeurt niet. Onderzoekers moesten in mijn tijd echt weerstand bieden. Ze voelden zich onder druk gezet.

'De bemoeienis manifesteert zich ook vaak bij het opstellen van het persbericht over het onderzoek. Resultaten worden niet echt gewijzigd, maar zaken worden afgezwakt of versterkt. Ik ken collega's die klaagden dat ze wéér in conclaaf moesten met een opdrachtgever. Het gebeurt ook dat een rapport alleen elektronisch en stilzwijgend op de website verschijnt. Dat is niet de sfeer van onafhankelijk onderzoek die er hoort te zijn.

'Een ander probleem is dat veel onderzoeksbureaus geld krijgen per opdracht. Ze doen daardoor niet per se onderzoek dat ze wetenschappelijk belangrijk vinden, maar onderzoek dat politici belangrijk vinden. Er heerst de mentaliteit bij politici: als wij de opdracht geven aan het SCP, dan bepalen wij hoe het eruit ziet. In de tijd van Rita Verdonk presenteerden wij bijvoorbeeld eens een onderzoek over de islam. Op het omslag stond ook mooie Arabische kalligrafie. 'Dat gebeurt dus nooit meer', zei Verdonk. Alsof zij dat mag bepalen.

'Onderzoekers durven nauwelijks iets te zeggen. Ze zijn doodsbenauwd voor hun baan. Ik kan het zeggen, omdat ik met pensioen ben. Maar een jaar geleden had ik gehangen.'


Onderzoeksraad voor Veiligheid: Politiek zit vaak te dicht op onafhankelijke onderzoekers

Politici en ministeries bemoeien zich te vaak met de onderzoeksvragen, de bevindingen en de conclusies van onafhankelijke onderzoekers. De onderzoekers naar beleid, rampen of bestuurlijke misstanden moeten daardoor in de praktijk hun onafhankelijkheid 'waar nodig bevechten'.

Aanvullingen en verbeteringen

In een eerdere versie stond dat de president van de Algemene Rekenkamer wordt benoemd door de Tweede Kamer. De juiste procedure is dat de Tweede Kamer kandidaten voordraagt. De benoeming gebeurt bij Koninklijk Besluit.