Niemand coördineert het buitenlands beleid

In de Tweede Kamer wordt maandag over de Herijkingsnota gedebatteerd. Frank van Beuningen vindt dat de nota de juiste vragen stelt maar een essentieel ding bij het oude laat....

ALS maandag in de Tweede Kamer over de nota Herijking van het buitenlands beleid wordt gedebatteerd zullen maar liefst vijf ministers achter de regeringstafel plaatsnemen. Wie zich de vraag stelt hoe het standpunt van de regering tot stand komt, legt de vinger op de zere plek: waar allen verantwoordelijk zijn, is niemand verantwoordelijk.

Hoewel het meer dan ooit is geboden samenhang te brengen in het buitenlands beleid van de republiek der veertien onverenigbare ministeries, is het de vraag of de Herijkingsnota minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo, in staat zal stellen om deze samenhang aan te brengen.

De herijking van het Nederlands buitenlands beleid komt niet uit de lucht vallen. Sinds de omwentelingen van de periode 1989-'91 lijken er goede redenen om, zoals de regeringsverklaring van vorig jaar stelt, de internationale positie van Nederland opnieuw in perspectief te plaatsen.

In de eerste plaats is de internationale politieke omgeving van Nederland aan voortdurende verandering onderhevig, wat de verhoudingen onoverzichtelijk maakt en ontwikkelingen onvoorspelbaar. De ordeningskaders (Noordatlantische Verdragsorganisatie, Europese Unie, Westeuropese Unie, Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking, Verenigde Naties), tot stand gekomen in de Koude Oorlog, bieden onvoldoende houvast bij het beantwoorden van de internationaal-politieke vragen van deze tijd zoals intra-statelijke conflicten, migratie en vluchtelingen, de achteruitgang van het milieu, en de criminaliteit.

In de tweede plaats zijn de verhoudingen in het politieke krachtenveld rondom Nederland gewijzigd zonder dat deze wijzigingen door de betrokken landen zijn vertaald in een consistente en berekenbare buitenlandse politiek. De Verenigde Staten en de Russische Federatie zijn bezig hun nieuwe rol op het wereldtoneel te zoeken. Ook het toegenomen gewicht van het herenigde Duitsland in Europa en de Europese instellingen moet zijn uitwerking nog krijgen.

In de derde plaats raakt Nederland steeds meer verweven in een netwerk van internationale relaties. Fysieke afstand lijkt hiervoor nauwelijks nog een beletsel, zeker in economische en monetaire verhoudingen. Het kan hierbij gaan om doelbewust aangeknoopte contacten (naast kapitaal- en goederenstromen, transport, culturele uitwisselingen, toerisme) en grensoverschrijdende ontwikkelingen en effecten van elders genomen besluiten (milieu, migratie, vluchtelingenstromen, criminaliteit).

Daarbij komt dat minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo, voor Nederland in de internationale politiek niet meer dan een bescheiden rol ziet weggelegd. Probeerde één van zijn voorgangers, minister Van den Broek, nog geregeld in een te hoge gewichtsklasse mee te boksen (als grootste van de kleine landen of kleinste van de grote landen), met alle negatieve gevolgen van dien, Van Mierlo aarzelt niet Nederland als een klein land te bestempelen.

DIT duidt op een besef van de kwetsbare positie waarin ons land verkeert. Een besef dat maar al te makkelijk uit het oog wordt verloren gezien de beschutte en bevoorrechte positie die Nederland na de Tweede Wereldoorlog heeft ingenomen in de Noordatlantische Verdragsorganisatie en de Europese Unie. Overigens is de bescheiden toonzetting die het Nederlands buitenlands beleid kenmerkt sinds het aantreden van minister Van Mierlo bij de ons omringende landen in goede aarde gevallen.

Terwijl de internationale omgeving van Nederland wordt gekenmerkt door een hoge mate van onzekerheid en onvoorspelbaarheid is het gewicht van internationale ontwikkelingen alleen maar toegenomen. Vrijwel alle beleid heeft dan ook een internationale of Europese dimensie en elk departement ontwikkelt hiervoor zijn eigen beleid. En deze tendens wordt alleen maar sterker: tal van onderwerpen die voorheen een louter binnenlands karakter hadden, hebben tegenwoordig tevens een buitenlandse dimensie.

Het Nederlandse standpunt in tal van kwesties komt tot stand in interdepartementale onderhandelingen, waarbij Buitenlandse Zaken een coördinerende rol speelt. En het is hier waar de schoen wringt, want een coördinerende rol duidt op het ontbreken van wettelijke bevoegdheden om knopen te kunnen doorhakken. In Den Haag gecoördineerde standpunten dragen nogal eens het karakter van een vernuftig interdepartementaal compromis dat ruimte biedt aan de verschillende Nederlandse vertegenwoordigers in het buitenland het 'standpunt' op de door hen gewenste wijze te interpreteren en uit te dragen.

Dergelijke compromissen beëindigen de interdepartementale concurrentiestrijd niet, maar dekken hem slechts toe, met een onduidelijk Nederlands standpunt als resultaat.Dit is nog het beste geval. In het slechtste geval komt er in het geheel geen coördinatie tot stand. Het gaat dan in het algemeen om de bovengenoemde niet-traditionele buitenlands-politieke onderwerpen als de economische verhoudingen, milieu, drugs, migratie en criminaliteit, waarvoor op Buitenlandse Zaken niet de belangstelling noch de deskundigheid bestaat.

Ook komt het voor dat ministers zich politiek wensen te profileren en zich om die reden van de coördinerende rol van hun collega van Buitenlandse Zaken niets wensen aan te trekken. Terwijl minister Van Mierlo op eieren liep om een afgewogen reactie op de eerste Franse kernproef te geven, gaf zijn collega De Boer, de minister van VROM, háár reactie, die niet bijdroeg aan helderheid over de Nederlandse zienswijze.

De onzekere en onvoorspelbare internationaal-politieke omgeving van Nederland, het toegenomen gewicht van internationale ontwikkelingen en het besef van kwetsbaarheid vormen de achtergrond van het streven meer samenhang te brengen in het Nederlands buitenlands beleid.

Nederland, zo is de gedachte, kan zich geen versnipperd buitenlands beleid meer veroorloven en dient met één gezicht naar buiten te treden. De Herijkingsnota vertoont dan ook alle trekken van een - impliciete - poging voor Nederland een buitenlands-politieke strategie te ontwerpen, een kader dat richting zou moeten geven aan de standpuntbepaling over afzonderlijke onderwerpen zodat eenheid van beleid wordt geschapen.

Idealiter zouden voorgenomen beslissingen van de vakdepartementen met een internationale dimensie dienen te worden getoetst op hun politieke consequenties.

ECHTER, in de Nederlandse politieke verhoudingen kan de herijking niet openlijk worden aangeduid als het ontwerpen van een buitenlands-politieke strategie. Het vastleggen van een hiërarchie van doelstellingen en het toetsen van beslissingen van vakdepartementen zou de minister van Buitenlandse Zaken, vrij naar Orwell, 'more equal' maken dan de andere ministers.

Een dergelijke versterking van de positie van de minister van Buitenlandse Zaken, hoe noodzakelijk ook in verband met het uitdragen van Nederlandse standpunten, kan alleen gedurende kabinetsformaties worden geregeld, aangezien dit de verdeling van ministeriële verantwoordelijkheden raakt.

Dit is de reden dat de Herijkingsnota zo'n tweeslachtig karakter heeft. In de analyse worden tal van argumenten aangedragen waarom het noodzakelijk is te komen tot een samenhangend buitenlands beleid. Maar voor de organisatie van het beleid en de financiën kúnnen daaruit niet de consequenties worden getrokken: de zeggenschap van minister Van Mierlo wordt niet vergroot. Volstaan wordt met een stroomlijning van de ministeriële besluitvorming en een ambtelijke reorganisatie. De financiën, aangeduid als buitenlanduitgaven, worden voor het oog bij elkaar gegroepeerd zonder dat in een centrale regie is voorzien.

Waar allen verantwoordelijk zijn, is niemand verantwoordelijk. Dit is de situatie waarin het Nederlands beleid, zoals weergegeven in de Herijkingsnota, zich momenteel bevindt. De waarde van de Herijkingsnota is dat deze de juiste vragen stelt. Nu de antwoorden nog.

Frank van Beuningen is secretaris van de Adviesraad Vrede en Veiligheid.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.