Nederland heeft geen zelfvertrouwen

Een kabinetsformatie is een ramp, vindt oud-topambtenaar Ad Geelhoed. Elke belangengroep wil haar eigen puntjes tot achter de komma regelen....

Als topambtenaar stond Ad Geelhoed (60) al bekend om zijn ongezouten meningen over het openbaar bestuur in Nederland. Tegenwoordig beziet hij het vaderland vanuit een steriel kantoor in Luxemburg, waar hij werkt als advocaat-generaal aan het Europese Hof van Justitie. De formatie lijkt een mooi moment om Nederland van wat verderaf tegen het licht te houden. Driemaal maakte Geelhoed het circus van dichtbij mee, de laatste keer in 1998 als hoogste ambtenaar van Wim Kok. Nu is er oorlog in Irak, de economie glijdt richting recessie en Bos en Balkenende gaan samen naar het Nederlands elftal voor de goede sfeer. Maar nog altijd zonder regeerakkoord.

- Waarom verloopt zo'n formatie zo moeizaam? In Frankrijk doen ze het in een dag.

'Daar denken ze in het uitruilen van regeermacht, wij willen tegenstellingen pacificeren. Altijd buitengewoon moeilijk. Alles is erop gericht zoveel mogelijk in dat regeerakkoord te krijgen. Er zijn partijprogramma's, de institutionele gemeente meldt zich: de ministeries, de VNG, de grote steden, dan de werkgevers en werknemers, de landbouw, de vervoerssector. Toen ik het voor het eerst meemaakte, kwamen er wel dertig organisaties langs om te zeggen hoe ik me moest gedragen. De formatie is het moment om dingen te veranderen, denkt men. Dus doet iedereen zijn eigen gebedje, dan verschijnen er rapporten die naar honderdvijftig Kamerleden gaan die op hun beurt weer worden ''belobbied'' en weer naar hun eigen man in de formatie gaan.

'Zo'n Nederlands regeerakkoord is de neerslag van een gebrek aan politiek-bestuurlijk zelfvertrouwen. Tientallen bladzijden moeten de indruk wekken dat de politiek de toekomst beheerst. Angst en onderling wantrouwen maken dat men elkaar bindt in een verzameling afspraken voor een fictieve toekomst.

'Voor mij zou het in twee of drie punten kunnen. De openbare financiën moeten op orde zijn. Niet tot 0,2 achter de komma natuurlijk. Met de oorlog in Irak en de val van de dollar blijft daar toch niks van over. Andere knelpunten zijn zorg en vergrijzing, veiligheid en onderwijs. Tenslotte, Europa. Er is een Conventie gaande. Waar staan we? Het strategisch akkoord van het kabinet Balkenende I was daarover strategisch stil. De rest is een kwestie van going concern, niet teveel aandacht aan besteden.'

- Balkenende en Bos waren het laatstelijk eens geworden over nieuwbouw in de dorpen.

'Er worden fabels verkocht over de ruimtelijke ordening. Er wordt met dogma's geleurd. België wordt ons als afschrikwekkend voorbeeld gesteld. Wij hebben immers het Groene Hart, met een scherpe scheiding tussen stedelijk en landelijk gebied. Maar het is een mantra, het is gewoon niet waar. Veelzeggend is dat 80 procent van de bouwvergunningen in de Randstad tegenwoordig volgens een artikel 19-procedure wordt toegekend. Dat betekent: buiten het bestemmingsplan van de overheid.

'Tot de jaren zeventig was de Nederlandse ruimtelijke ordening een groot succes. Daarna is de effectiviteit snel teruggelopen. Kijk wat wij laten gebeuren tussen de Brienenoordbrug en Oudenrijn. Eerst krijg je brainpark Erasmus, dan de nerveus gestoken kantoorgebouwtjes tot Capelle, dan Gouda waar die witte schimmel nog acht kilometer doorgaat tot Woerden. Ik zie het Hollands landschap niet meer.'

- Wat dan? Moet je de maatschappelijke sturing laten lopen?

'Een samenleving in detail sturen, gaat niet meer. Dat wil niet zeggen dat we machteloos zijn. Je moet definiëren wat je niet wilt. Dat er dure huizen komen als er landbouwgrond vrij komt, so be it. Maar niet aan de rand van het Naardermeer. Ga de belangrijkste waarden veilig stellen, maar dan wel digitaal. Het mag of het mag niet. En niet zoals het nu gaat, schijnbaar alles tot in detail vastleggen: ''bebouwing van enkele eenheden van maximaal zeshonderd kubieke meter op een as van acht meter van de weg.'' De regelgeving is overgeperfectioneerd. Ik heb gemeentebestuurders gezien met de tranen in hun ogen toen ze de nieuwe wet op de geluidhinder opensloegen. Zo gecompliceerd. En die wet moet je dan ook nog koppelen aan de wet op de ruimtelijke ordening. Dat geeft onmogelijke planologische puzzels.

'Politiek en bestuur zijn aan de invoerzijde enorm ambitieus en gedetailleerd. Maar de vraag of je tegen de praktijk opgewassen bent, wordt helemaal niet gesteld. Kijk naar het onderwijs, daar heerst het idee: het onderwijs is van ons, van de overheid. We betalen de docenten, de studenten en de scholen. Dus we kunnen in detail decreteren. Staatssecretaris Netelenbos verdedigde met een stalen gezicht in de Kamer dat er 97 kerndoelen zijn in het basisonderwijs. Terwijl grote organisaties al hoorndol worden als er zés kerndoelen zijn. Voor een groot deel van de Tweede Kamer is dat denken ook heel vanzelfsprekend.'

- Is het specifiek Nederlands dat je je gaat afvragen waar de staatsmacht gebleven is?

'Dat is niet de goede vraag. Je moet vragen waar de verantwoordelijkheid gebleven is. Een van de rare dingen van Nederland is dat wij er op een geweldige manier in geslaagd zijn de verantwoordelijkheden zoek te maken. Dat houdt mij bezig sinds ik in de jaren tachtig bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werkte. Wij maakten mooie rapporten, aanbevelingen, maar het was toen al heel lastig de geadresseerden te vinden. Wie trekt zich dat aan, wie neemt de beslissingen, wie is verantwoordelijk? Nederland is net een bed wier, verstrengeld, volstrekt ondoorzichtig, met onduidelijke machtsverhoudingen. Het reageert wel, maar traag deinend op een golfslag. Echt iets veranderen is heel moeilijk omdat het zo diffuus is.'

- De postmoderne hoogleraar Frissen betoogt al jaren dat de macht is verdampt.

'Daar ben ik heel voorzichtig in. Frissen heeft een beetje gelijk. De oude verhouding tussen overheid en burger, Untertan en Obrigkeit, is geleidelijk verdwenen. Die verticale relatie is vervangen door een horizontale: de overheid is steeds meer gaan onderhandelen, vooral in sectoren met sterke belangenorganisaties. Volkgezondheid, verzekeraars, specialisten. Onderwijs niet te vergeten, met zijn ijzeren ring van gevestigde koepels. Je ziet dat de burger emancipeert. De staat kan niet langer volhouden dat iedereen gelijk is, bijvoorbeeld met een zeer eenvormig ziekenfondspakket, en dan slikken of stikken. De ene groep wil de andere niet meer zijn. Je krijgt steeds meer basisarrangementen en daarbovenop tuiniert iedereen een aanvullend pakket bij elkaar. Je kunt niet langer zeggen: dit is je gamel en je eet het maar.

'De andere kant van dit verhaal zijn we in Nederland vergeten. Zo'n complex systeem van ruilrelaties met publieke en private arrangementen werkt alleen, als je de randvoorwaarden op orde hebt. Er moet een rechterlijke macht zijn die conflicten oplost. Je moet kunnen ingrijpen, opleggen of opdragen. Ook als overheden aan het onderhandelen zijn, moet er wel iets kunnen worden afgedwongen, desnoods met de tanden van de wet. Wetgeving is meer dan een verzameling van in moeilijk proza neergelegde goede bedoelingen. Wetten moeten worden nageleefd, uitgevoerd en gehandhaafd. Daar zijn we sinds de jaren zeventig heel slordig mee omgegaan. Wij dachten dat straffen niet nodig was, met de anti-autoritaire opvoeding en dergelijke. De overheid moet vooral niet wijzer zijn dan wij, was de gedachte. Maar als het fout gaat, dan kijkt iedereen weer naar diezelfde overheid.'

- Is er bij de overheid geen angst ontstaan om zich normerend op te stellen?

'Nee en ja. Nee, waar het gaat om steeds nieuwe regels op te stellen: het Haagse discours. Ja, waar het gaat om die regels te handhaven. Dat is teloor gegaan. Heel lang is het probleem gebagatelliseerd. Graffiti maakt de steden kleurrijker, dat soort ideeën. Daarbij heb ik het klammheimliche gevoel dat men niet bij machte is het verschijnsel te beheersen. Gedogen van kleine criminaliteit? Daar moet de prioriteit niet liggen, hoor je dan. Maar een openbaar vervoer dat onveilig wordt, gaat disfunctioneren. Met grote schade voor de samenleving.'

- Bij alle machteloosheid is tegelijk sprake van een niet aflatende veranderingsdrift. Hoe moeten we dat rijmen?

'Sinds 1969 wordt er gepalaverd over de organisatie van ons openbaar bestuur: gewesten, miniprovincies, stadsgewesten, een vierde bestuurslaag. Een halve boekenkast vol rapporten. Nooit iets uitgekomen, behalve Flevoland. Waarom niet? Gemeenten wilden geen vierde laag, hun VNG-lobby is nu eenmaal de sterkste in Den Haag. Met als gevolg dat Nederland bestuurlijk ongelooflijk barok is geworden. Ik heb wel bewondering voor de Fransen, daar heb je gemeente, departement, regio en staat. Je weet als burger waar je wezen moet. Nederland heeft behalve de drie bestuurslagen: waterschappen, politiegewesten, justitiële arrondissementen, afvalregio's, vervoersregio's, zelfstandige bestuursorganen in vele soorten en maten, noem maar op. Hierin komt een zwakte van het Nederlandse politieke systeem tot uiting: het is niet in staat vraagstukken structureel op te lossen. Altijd moet het via kleine stap- voor stapveranderingen. Een staat die zo slordig met zijn bestuurlijke organisatie omgaat, is veroordeeld tot ondoelmatigheid en ondoeltreffendheid.'

- Waarom toch die modegevoeligheid?

'In 1982 is het vertreksein gegeven voor de reorganisatie van de rijksoverheid. Tot 2000 hebben we de ene na de andere reorganisatie gehad, kernministeries, interne en externe verzelfstandiging, uitbesteding, schijnprivatisering. Alles is geprobeerd, in de uitvoerende sector vooral schaalvergroting, Regionale Onderwijs Centra met tienduizend leerlingen, het kon allemaal niet wild genoeg. Alles in de veronderstelling dat schaalvergroting tot efficiencyverhoging leidt. Dat is niet per definitie zo, de schaal kan te groot worden, dan gaat het ten koste van de werkvloer, de overhead loopt op, dan haal je noch een kostenbesparing, noch kwaliteitsverhoging.

'Ook daar is de verklaring: gebrek aan zelfvertrouwen van de openbare sector. Men ging op de divan van de organisatiebureaus liggen, die geen verantwoordelijkheid voor de uitvoering van hun recepten aanvaarden: adviseren, declareren en wegwezen. Het rijksbestuur lijdt aan twee hoofdkwalen: de volstrekte onevenredigheid tussen aan de ene kant de beleidsproductie en aan de andere kant de uitvoering en handhaving. Die beleidsproductie is niet alleen veel te groot, zij is ook veel te kortademig.

Als je een uitvoeringsorganisatie kapot wilt maken, moet je vooral om de twee jaar de prioriteiten veranderen. Dat schept demotivatie en onzekerheid. Continuïteit en consistentie staan mijlenver af van de turbotaal van organisatiebureaus.

'In de tweede plaats: de verkokering. Het doorbreken daarvan is op hoog ambtelijk niveau aardig gelukt, zeg maar dat de oost-westdiplomatie tussen de departementen is geslaagd. Soms valt men terug op de Koude Oorlog, maar dat heeft bijna altijd een politieke oorzaak, zoals minister Pronk die op VROM interdepartementaal overleg taboe verklaarde. Maar, en dat is een hele dikke maar, in de uitvoering is de verkokering bepaald niet minder geworden. Dat kwam bijvoorbeeld aan het licht bij de ramp in Enschede. Uit het rapport van Oosting bleek dat daar een inspecteur ruimtelijke ordening aan het werk was, een milieu-inspecteur, een bureautje van defensie voor de pyrotechnische aspecten, de arbodienst en dan nog Verkeer en Waterstaat voor het vervoer gevaarlijke stoffen. Die controleurs zaten allemaal op elkaar, maar er was geen uitwisseling. Dat noemen we dan integraal bestuur.'

- Wat vindt u van de laatste ambtelijke modes: bestuur dichtbij de burger, prestatiecontracten, afrekenen?

'Ik geloof niet in de kinderkruistocht. Dicht bij de mensen, burgernabijheid, het klinkt aandoenlijk en zegt niets. Soms moet de overheid dichtbij zijn met haar voorzieningen: de aangifte van een kind, een politiebureau, de basisschool. Juist deze kant van het bestuur heeft te lijden van de schaalvergroting. Daar worden publieke prestaties weggehaald, terwijl aan de andere kant deelgemeentes lekker dicht bij de burger gaan zitten. Dan worden grootschalige diensten als het haven- en stadsbouwbedrijf in Rotterdam opgeknipt. Dat is onzin. Voor de handhavende functie is juist afstand nodig. Een scheidsrechter kleedt zich ook niet om bij de spelers.

'Prestatiemeting leidt tot een stalinistische economie. Dat staat in het plan en dat wordt dus gehaald. Doodsimpel, het plan werd altijd gehaald in de Sovjet-Unie maar de etalages bleven leeg. Veiligheid kun je niet meten. De kwestie is, gaat de veiligheidsbeleving van de burger vooruit? Daarvoor hebben we eens in de vier jaar een enquête, die noemen we verkiezingen. Als het goed is wordt het bestuur dan afgerekend, niet in de belevingswereld van de bureaucraat maar in die van de burger. Heel eenvoudig.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden