NAVO zonder vijand, is bondgenootschap zonder toekomst

Na de Koude Oorlog is de NAVO naarstig op zoek naar een nieuwe bestemming. Op het eerste gezicht lijkt dat gelukt, maar volgens Arie Elshout is de cohesie zoek geraakt omdat de Europese bondgenoten en de VS ernstig verdeeld zijn over het vijandbeeld....

ALS het om de NAVO en haar toekomst gaat, lijd ik al jaren aan een hoge mate van simplisme en hanteer ik een visie die getuigt van een mechanisch, bijna deterministisch en voor Atlantici omineus wereldbeeld. Een vliegtuig dat zijn vleugels verliest, stort neer. Een bondgenootschap dat zijn vijand kwijtraakt, heeft geen bestaansrecht meer en gaat ten onder. Het is niet de vraag óf dit zal

gebeuren, maar wanneer.

Deze redenering is aantrekkelijk door haar eenvoud. De lijn die loopt

van oorzaak naar gevolg is liniaalstrak, en dat voldoet bij mij aan de onuitroeibare behoefte aan exactheid en heldere causaliteit.

Maar laten de wetten van de mechanica zich zo gemakkelijk van het universum van de techniek overhevelen naar de grillige wereld van de internationale politiek? Moeilijk. Zelfs politici zijn niet van metaal; zij hebben het vermogen zich aan te passen aan veranderde omstandigheden.

De NAVO-regeringen zijn daar hard mee bezig, en zo op het eerste gezicht slagen zij er in om het bondgenootschap na haar vijftigste verjaardag aan een tweede jeugd te laten beginnen. De NAVO zal op het

verjaarsfeestje in april drie nieuwe leden verwelkomen uit Midden- en

Oost-Europa. Rusland, de vroegere opponent, heeft een kantoor betrokken in het Brusselse hoofdkwartier. In 1995 ging de NAVO, in Bosnië, voor het eerst in haar bestaan tot geweld over om een conflict te beëindigen, met succes. En ook dezer dagen vervult zij weer een voorhoederol in de zoveelste crisis in Kosovo.

Dit zijn belangrijke wapenfeiten, die geenszins duiden op een terminale gesteldheid. Volgens sommigen is de NAVO er na 1990 in geslaagd te ontsnappen aan de ijzeren wet dat voor bondgenootschappen

de doodsklok luidt op het moment dat zij zegevieren over hun tegenstander.

Maar heeft de NAVO werkelijk dit wonder weten te volbrengen? Die conclusie lijkt me voorbarig. Wie een andere gezichtshoek kiest, ziet

een andere NAVO. Die ziet niet een organisatie die groeit en bloeit, maar een alliantie die worstelt met een identiteitscrisis, een alliantie die niet meer weet wat zij is, laat staan dat zij weet wat zij moet worden.

Daarom zou ik toch willen vasthouden aan de stelling dat een bondgenootschap zonder vijand een bondgenootschap zonder toekomst is.

We kunnen deze stelling op z'n minst hanteren als academisch analysemodel, al ben ik ben ik bang dat dit model gaandeweg de analyse minder academisch wordt. Het Amerikaanse weekblad Time legde pas de vinger onbarmhartig op de achilleshiel van de NAVO door te schrijven dat als de alliantie niet zou hebben bestaan, niemand waarschijnlijk de behoefte zou voelen haar vandaag de dag alsnog op te richten.

Verwoed is de NAVO op zoek naar een nieuwe bestemming, en bij die speurtocht maken de bondgenoten niet zelden een pathetische, om niet te zeggen tragikomische indruk. Om het voortbestaan van de alliantie te verzekeren, zal en moet een nieuwe vijand gevonden. Het communisme

was nog niet ter ziele of Willy Claes wilde het vervangen door het islamitisch fundamentalisme, maar die wisseltruc mislukte. Zo gemakkelijk bleek het ene -isme niet te vervangen door het andere. Aan Claes' poging een nieuwe zingeving te formuleren kwam een even tragisch einde als aan de politieke carrière van deze secretaris-generaal van de NAVO.

Waar de NAVO ook kijkt: er is geen grote vijand meer voorhanden. Daarom dienen we een keus te maken uit het rijke assortiment schurken

uit de b-categorie, de Saddams, de Milosevicen en de Kadhafi's. Die kunnen binnen het beperkte territorium dat zij bestrijken veel leed veroorzaken. Maar in vergelijking met een Stalin zijn het de kleine kuideniers van het Kwaad.

Die relatieve kleinschaligheid maakt voor de NAVO een groot verschil.

Vroeger drong de dreiging zich vanzelf op: dat waren die vijftig Warschau Pact-divisies op de drempel van het NAVO-gebied. In de zogeheten Fulda Gap in Duitsland stond een Amerikaanse tankeenheid vastgenageld op haar plek, permanent paraat om een eerste aanvalsgolf

op te vangen. Maar de massale dreiging van weleer, die het bondgenootschap met de rug tegen de muur drukte, is vervangen door een baaierd aan een kleinere gevaren op zeer uiteenlopende plaatsen in de wereld.

Het vijandbeeld is niet meer monolitisch, het is vergruisd. Er is een

veelvoud aan nieuwe dreigingen maar die vormen geen groot, direct gevaar voor het grondgebied van de NAVO-landen en zijn minder dwingend van karakter dan de oude Sovjet-vijand. En daar begint het probleem voor de NAVO. Wat voor de ene bondgenoot een serieuze vijand

is, is dat niet voor de ander. De NAVO verkeert daarmee feitelijk in de situatie dat zij naarstig op zoek is naar een vervangende vijand, zich daarbij soms ver buiten de eigen grenzen begeeft, maar het niet eens kan worden welke kandidaten geslaagd moeten worden verklaard voor het examen Vijand Eerste Klas.

Wat voor de ene bondgenoot reden is de NAVO te laten uitrukken, is dat niet voor de ander. Het uitkiezen van de bondgenootschappelijke vijand(en) is een arbitraire en willekeurige bezigheid geworden. Dat bevordert de cohesie niet en is normaal dodelijk voor een politiek-militaire alliantie, die het juist moet hebben van de mobiliserende, disciplinerende werking van een eendimensionaal vijandbeeld.

Die tijd is voorbij. Volgens de Verenigde Staten moet het bondgenootschap tegenwoordig niet alleen het gemeenschappelijk grondgebied verdedigen maar ook gemeenschappelijke belangen. Met de introductie van dat even vage als weidse begrip betreedt de NAVO het moeras van de interpretatieverschillen.

De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Madeleine Albright heeft de interpretatie van de VS al op tafel gelegd. Het blijft een van de hoofdtaken van de NAVO om haar leden tegen een invasie te beschermen, maar tegelijkertijd is Europa in Amerikaanse ogen niet langer de plek waar hun vitale belangen het meest worden bedreigd. Rusland is voorlopig geen machtsfactor meer van betekenis, en ook van

conflicten als in Bosnië en Kosovo ligt de Amerikaanse kiezer niet wakker. Een directere bedreiging van de westerse belangen zijn nucleaire, chemische en biologische massavernietigingswapens in handen van terroristen en van zogeheten 'schurkenstaten', als Irak, Iran, Syrië, Libië en Noord-Korea.

Die bedreigen niet alleen het Amerikaanse grondgebied maar ook dat van de Europese landen. In het jaar 2010 ligt ongeveer 80 procent van

het NAVO-gebied binnen het bereik van ballistische raketten die gelanceerd kunnen worden uit Noord-Afrika of het Nabije en Midden-Oosten. Ook kan de olieaanvoer uit het gebied van de Golf worden afgesneden of kunnen de handelsroutes uit Oost-Azië worden geblokkeerd.

Maar de Europeanen wantrouwen dit nieuwe, bonte vijandbeeld van de Amerikanen. De Europese angst is dat de VS de nieuwe dreigingen overdrijven om de NAVO om te vormen tot een politieagent die zonodig zonder VN-mandaat overal ter wereld ingrijpt, desnoods dreigt als eerste kernwapens in te zetten en hen meesleept in allerlei avonturen

ver van huis.

Op haar beurt zegt de Amerikaanse regering dat de Amerikaanse belastingbetaler niet wil betalen voor een NAVO die slechts is voorbereid op de oorlogen van gisteren en de mondiale verantwoordelijkheden van morgen uit de weg gaat.

Out-of-area, of out-of-business.

Maar hoe ver moet de NAVO buiten haar verdragsgebied in actie komen om in bedrijf te blijven? Daarover verschillen de meningen. Als zich nu een crisis voordoet, moet de vraag of en hoe er moet worden gereageerd, eerst 'in de groep worden gegooid'.

Wat zal het gevolg zijn daarvan? Over elke actie die uitgaat boven de

verdediging van het eigen grondgebied, zoals gestipuleerd in Artikel V van het Noord-Atlantisch Verdrag, blijkt het moeilijk consensus te bereiken. Een paar maal heeft de NAVO nu buiten haar verdragsbied opgetreden, maar eigenlijk was het nooit 'de' NAVO die daarbij optrad, schreef onlangs de Duitse commentator Josef Joffe. Het was een steeds wisselende coalitie van een aantal NAVO-landen die onder Amerikaanse leiding gebruik maakte van de geïntegreerde militaire structuur.

Bij de crisis rond Kosovo in oktober zetten de Amerikanen ook door, tot ongenoegen van een aantal Europese landen die mopperden dat de VS

eenzijdig optraden en zich weinig gelegen lieten liggen aan de Veiligheidsraad. De Duitse steun werd toen door de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer omschreven als een uitzondering, geen precedent. Dit is ook de reden dat Duitsers en Fransen zich niet willen vastleggen op een nieuw, voor april te voltooien Strategisch Concept waarin het out-of-area-principe wordt verankerd. Elke keer opnieuw wensen zij de afweging te maken of zij meedoen. En als een crisis concrete actie vergt, zal dat waarschijnlijk gebeuren door 'ad hoc coalitions of the willing'. Een nieuwe indicatie dat 'de' NAVO niet meer bestaat (wat tussen haakjes tot de paradox leidt dat in april de verjaardag wordt gevierd van een

organisatie die er als zodanig niet meer is).

Nu is het zo dat de NAVO in het Combined Joined Task Force-concept er

al rekening mee houdt, dat de alliantie in haar geheel niet meer in actie komt maar een gelegenheidscoalitie van lidstaten. De geïntegreerde militaire structuur wordt dan een soort bouwpakket, waaruit de lidstaten die in een crisis willen ingrijpen, snel een multinationale eenheid formeren die precies is toegesneden op de specifieke behoeften van dat moment. Maar men kan zich afvragen of dit niet het begin van de bondgenootschappelijke erosie is, een eerste scheur in het collectiviteitsprincipe. Als een groep bondgenoten een missie wil uitvoeren, kunnen andere lidstaten zich ertegen verzetten dat dit namens de NAVO gebeurt, omdat zij het doel niet steunen of omdat een VN-mandaat ontbreekt. Anderzijds zal het bij de bondgenoten die willen interveniëren kwaad bloed zetten als anderen hen willen verhinderen op te treden, wat de neiging tot eenzijdige actie, buiten het NAVO-kader, zal vergroten.

Consensus zal nog moeilijker te bereiken zijn door de vergroting van het aantal lidstaten. Nu al zien we dat een nieuw lid als Polen geen boodschap heeft aan de bezwering dat van de Russen de eerstkomende vijftien jaar niets valt te vrezen en voor de zekerheid veel meer waarde blijft hechten aan een traditionele taak als territoriale verdediging dan West-Europese NAVO-landen. Zelfs Duitsland is wat dit

betreft ambivalent. Het noemt de landsverdediging nog steeds de primaire taak van de Bundeswehr en handhaaft angstvallig de dienstplicht. De Duitsers en Polen staan op dit punt ver af van de Fransen, die de dienstplicht hebben afgeschaft en druk bezig zijn te komen tot een kleinere, professionele, mobiele strijdmacht die in de eerste plaats geschikt is voor crisisbeheersing en powerprojection over grote afstand.

Zo ontstaat het beeld van een bondgenootschap, waarin de bondgenoten het oneens zijn over doel en middelen, over actieradius en vijand, een bondgenootschap waarin de besluitvorming door de komst van nieuwe

leden stroperiger kan worden, een bondgenootschap dat het risico loopt te veranderen van een collectieve defensieorganisatie in een organisatie voor collectieve veiligheid, een amorfe, besluiteloze praatclub ... la de OVSE.

Maar hoe valt al deze somberheid te rijmen te rijmen met haar levendige activiteit in de kwestie-Kosovo, of eerder in Bosnië? Redeneer ik te schematisch? Onderschat ik het aanpassingsvermogen? Ooit zullen we het weten, maar ik vermoed dat we in retrospectief zullen concluderen dat deze activiteiten eigenlijk een vlucht naar voren vormden van een alliantie die om haar bestaansrecht te bewijzen

in actie kwam, een hele reeks protectoraten in het leven riep, waaruit het zich nauwelijks meer zonder ongelukken losmaken kon omdat

ze daarmee de conflicten niet had opgelost maar slechts voor onbepaalde tijd bevroren.

Deze ontwikkeling acht ik waarschijnlijk, niet wenselijk. De NAVO is een onmisbaar anker voor de Europees-Amerikaanse samenwerking. De NAVO zal ook niet zo gauw worden opgeheven, maar ze kan zoveel aan relevantie inboeten dat ze wordt als die oude man in een verhaal van Pirandello, die zijn in ledigheid dagen slijt, verlaten door het leven en vergeten door de dood.

Arie Elshout is redacteur van de Volkskrant.

Dit is de bekorte tekst van een inleiding die hij vrijdag heeft uitgesproken op een conferentie van de Atlantische Commissie.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden