Na 21 maart ligt verdere versplintering op de loer. Een recept voor chaos?

Fragmentatie in de gemeentepolitiek: meer partijen, meer samenwerking

De gemeenteraden dreigen na de verkiezingen van 21 maart nog verder te versplinteren. Een recept voor chaos? Jurre van den Berg ziet in Lelystad (11 fracties) en zelfs in het door politieke crisis geplaagde Almelo (14 fracties) juist ook bestuurlijke vernieuwing.

Foto Simon Lenskens

Over twintig minuten wordt in het gemeentehuis van Lelystad gesproken over de herinrichting van het Stadshart. Maar de tochtwerende draaideur aan de stationszijde zit potdicht. 'Als we burgers meer willen betrekken bij de lokale politiek', verzucht Freddy Grin buiten in de kou, 'dan helpt zo'n dichte deur niet mee.'

Grin is kandidaat-raadslid voor de Partij voor de Vrijheid. Een zetel in de raad van Lelystad heeft de PVV nog niet. Toch doet Grin vanaf de publieke tribune al anderhalf jaar zijn huiswerk. 'Moties, amendementen, je moet het wel even in de vingers krijgen', zegt hij, als hij eindelijk een andere ingang heeft gevonden. 'Je hoort mensen alweer roepen: die PVV'ers zijn amateurs. Maar wij komen goed voorbereid binnen.'

Grin denkt dat er 'een goede kans' is dat alle zeven PVV-kandidaten een plekje krijgen in de raad, al wordt het dringen. Op 21 maart dingen 14 partijen mee naar de gunst van de kiezer. Naast de PVV zijn er de nieuwkomers Lelystads Belang, JongLelystad, Forum voor de Ouderen en ook Denk. Keuze te over, al is het zoeken naar onderlinge verschillen. De omstreden uitbreiding van Airport Lelystad? In de raad is iedereen vóór - op GroenLinks na.

De vorige gemeenteraadsverkiezingen lieten de raad al versplinterd achter. De VVD ging van zeven naar vijf zetels, de PvdA (ooit elf) van zeven naar vier. De 35 zetels werden uitgesmeerd over elf fracties. Het maakte Lelystad tot een van de drie Nederlandse gemeenten waar ten minste vijf partijen nodig waren voor een meerderheidscollege.

Uiteindelijk werd er een bont verbond gesmeed van VVD, ChristenUnie, PvdA, SP en de InwonersPartij. Toch weet geen van de zittende partijen volgens Grin 'wat er echt leeft' in de stad met 77 duizend inwoners. Neem de bereikbaarheid: 'Echt een drama. Met betaald parkeren jagen we mensen weg uit het centrum.'

Zetelroof en kiezersbedrog

Door versnippering dreigen gemeenten onbestuurbaar te worden, waarschuwen verschillende gezagsdragers in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen. Onder hen Boele Staal, die als waarnemend commissaris van de koning moet waken over de kwaliteit van het openbaar bestuur in Overijssel. De provincie kent met Almelo, Hengelo en Enschede meerdere grote politiek versplinterde gemeenten.

'Het wordt steeds vaker moeilijk een college te vormen', zegt Staal in het provinciehuis in Zwolle. Dat is volgens hem niet goed voor de slagvaardigheid van het gemeentebestuur. 'Gelegenheidscoalities klinken leuk, maar dat kan niet lang goed gaan.' Hij is bang voor activistische gemeenteraden die om het minste of geringste bloed ruiken. 'Al gaat het over een scheefliggende stoeptegel.'

Foto Simon Lenskens

Niet alleen bestuurders zijn kritisch. Ook een derde van de raadsleden - vooral uit grote steden - vindt dat er te veel partijen in de gemeenteraad zitten om goed te kunnen functioneren, bleek recent uit onderzoek van 1Vandaag en de vereniging van raadsleden.

De trend is duidelijk: steeds meer partijen weten een plek in de gemeenteraad te bemachtigen. Na de verkiezingen van 2014 zo'n 5 procent meer dan in 2010. Een gemiddelde Nederlandse gemeenteraad telt inmiddels ruim zeven fracties. In zeker vijftig gemeenten zijn meer dan tien partijen vertegenwoordigd.

Den Haag spant de kroon met 16 fracties op 45 zetels, waaronder zeven eenlingen. Maar de ontwikkeling is in het hele land zichtbaar, in grote en kleine gemeenten, van Kerkrade tot Texel. Tegelijkertijd neemt de omvang van fracties af. Het baart critici zorgen dat raadsleden er steeds vaker alleen voor staan, juist nu gemeenten er ingewikkelde taken bij hebben gekregen, zoals de jeugdzorg.

Politicologen en bestuurskundigen duiden de fragmentatie - die ook al twintig jaar in de Tweede Kamer zichtbaar is - als een gevolg van afkeer van zittende politieke partijen, door kiezers die zich niet gehoord voelen. De tweede ontzuiling schept ruimte voor nieuwe, veelal lokale partijen.

Maar niet alleen de kiezer is op drift. Door afsplitsingen zitten in 30 procent van de gemeenteraden nu meer fracties dan na de verkiezingen in 2014, becijferde Trouw onlangs. Minister Ollongren (Binnenlandse Zaken) riep gemeenten op te proberen 'zetelroof' tegen te gaan. Volksvertegenwoordigers moeten onafhankelijk kunnen functioneren, zei ze. 'Tegelijkertijd is het onwenselijk als politici afsplitsen vanwege persoonlijke ambities of belangen.'

Boele Staal zou afsplitsingen ('kiezersbedrog') het liefst verbieden. Maar dat ligt wettelijk ingewikkeld, omdat een raadslid op persoonlijke titel wordt benoemd. Het verhogen van de kiesdrempel is volgens hem een reëlere optie. 'De ultieme representatie zou zijn dat alle inwoners van een gemeente in de raad komen. Maar dat moeten we echt niet willen.'

Ook in Lelystad vond afgelopen raadsperiode een stoelendans plaats. Acht van de 35 raadsleden wisselden een of meerdere keren van partij. Het begon raadsveteraan Emiel van der Herberg (PvdA) zo te duizelen dat hij alle mutaties op Twitter illustreerde met een stroomdiagram. 'Weet u nog waar uw stem uit 2014 gebleven is?'

Maar kom bij Marianne van de Watering niet aan met kwalificaties als zetelroof of kiezersbedrog. Ze werd gekozen namens de InwonersPartij, maar splitste zich al na enkele maanden samen met Hicham Ismaili Alaoui af als de nieuwe partij LEUC (Lelystads Enthousiast Uniek Collectief). Niet zozeer om politieke meningsverschillen, maar vanwege de politieke stijl. 'Er heerste een militaire discipline van 'bevel is bevel'bij de InwonersPartij.' Recent sloot ze zich als LEUC-raadslid aan bij Leefbaar Lelystad (Alaoui ging naar GroenLinks). Ze verdiende haar zetel met voorkeursstemmen, zegt ze, en is de InwonersPartij dus niks verschuldigd. 'Ik heb mijn kiezers bovendien beloofd geen achterkamertjespolitiek te bedrijven. Aan die belofte heb ik mij gehouden.'

Democratische volwassenheid

Dreigt er chaos in gemeenteland? De provincie Overijssel vroeg Paul Frissen en Martin Schulz van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur zich over deze vraag te buigen. Hun analyse is verrassend. 'Het woord 'fragmentatie' roept het beeld op dat er iets in stukken ligt. En dat mag met politiek niet gebeuren, dus dat moet zo snel mogelijk gelijmd worden', zegt Schulz. 'De vraag is echter of er echt iets kapot is.'

De onderzoekers spreken liever van 'hyperdifferentiatie': grote verscheidenheid. 'Je kunt erover klagen', zegt hoogleraar Frissen, 'maar je kunt het ook beschouwen als democratische volwassenheid. Dat bestuurders daar zenuwachtig van worden, begrijp ik wel.'

Foto Simon Lenskens

Bezorgde bestuurders beschouwen politiek te eenzijdig als een besluitvormingsmachine, vinden Schulz en Frissen. Maar politiek is meer dan zo vlot mogelijk knopen doorhakken. Het gaat ook om representatie (vertegenwoordigen) en legitimatie (draagvlak creëren). 'De belangrijkste taak van politiek is om verschillen in de samenleving tot uitdrukking te brengen', zegt Frissen. Verscheiden is de Nederlandse politiek bovendien altijd geweest, en in de omgang daarmee heeft Nederland een traditie. 'Ons permanente gepolder heeft een van de meest georganiseerde landen ter wereld opgeleverd.'

De toegenomen versplintering vraagt wel om nieuwe vormen en ideeën in de lokale politiek, stellen Schulz en Frissen. De afgelopen decennia lag de nadruk op overheersing en discipline: een minimale meerderheid domineert een oppositie aan de hand van een tot in detail uitonderhandeld collegeakkoord, waar vier jaar lang niet van wordt afgeweken.

Meer verdeelde verhoudingen vragen volgens de bestuurskundigen om 'verruimende politiek'. Akkoorden op hoofdlijnen, besturen in wisselende meerderheden. 'Elkaar ruimte laten en accepteren dat er soms ook voor een coalitiepartij onwelgevallige besluiten zijn.'

Regen van moties

Dat een versplinterde raad mogelijkheden biedt, ondervindt men in Lelystad. Neem het debat over het Stadshart. Dat is broodnodig aan een metamorfose toe, daar zijn eigenlijk alle partijen in de raad het al jaren over eens. Twee jaar, een visie, een handelingsperspectief en een paar informatienota's verder heeft wethouder Janneke Sparreboom (VVD) de plannen uitgewerkt. Meer bomen, parkeerruimte, moderne woningbouw, horeca en misschien een bioscoop.

Maar de wethouder stelt de raad gerust: de 'ruimtelijke enveloppe' is 'nog maar een concept'. Sjaak Kruis van oppositiepartij GroenLinks hapt toe. 'Dat betekent dus dat we met moties en amendementen nog een paar boodschappen kunnen meegeven?' Voor goede suggesties, reageert Sparreboom, is altijd ruimte.

De geluidsinstallatie hapert en tot overmaat van ramp is de airco aangeslagen. Maar die ruis is niet de reden waarom het vanaf de publieke tribune moeilijk is vast te stellen welk raadslid bij de coalitie hoort en wie oppositie voert. Door de verdeeldheid is er meer ruimte gekomen voor inspraak en lossere samenwerkingsverbanden, ervaart Emiel van der Herberg, al twaalf jaar namens de PvdA in de raad. 'De grenzen tussen coalitie en oppositie zijn vervaagd.'

Het startsein was geen dichtgetimmerd collegeprogramma, maar een raadsprogramma op hoofdlijnen. Het eerste jaar was het nog aftasten, vertelt Van der Herberg. Inmiddels regent het moties en amendementen. 'In een college van drie partijen ben je meer geneigd elkaar vast te houden. Met vijf partijen moeten we continu op zoek naar draagvlak.'

Foto Simon Lenskens

Dat wordt soms ook buiten het collegeverband gevonden. Zo verspijkerden de collegepartijen PvdA en SP afgelopen najaar met enkele oppositiepartijen de begroting. Daardoor kon de bibliotheek langer open blijven en kwam er extra geld vrij voor zwemlessen. De dekking werd gevonden door te bezuinigen op extern personeel - waarmee Van der Herberg zijn eigen wethouder huiswerk bezorgde. 'Zo moet het', vindt ook Wim Bussink van oppositiepartij CDA, dat de ombuigingen steunde. 'Als een college niet te krampachtig is, heeft de raad veel meer invloed.'

Dat is misschien wel de fragmentatieparadox: hoe meer verscheidenheid de kiezer aanbrengt, hoe groter de noodzaak tot samenwerking. Kees Bakker woont als verslaggever van Flevopost al 22 jaar raadsvergaderingen in Lelystad bij. Op papier mag het dan een zootje lijken, vertelt hij, maar juist door de versplintering is het polderen in de polderhoofdstad tot een kunst verheven. Vooral achter de schermen. 'Anders zou het een Poolse landdag worden.'

Het is niet niet altijd even praktisch, zo'n versplinterde raad, voegt de lokale verslaggever eraan toe. Zeker niet tijdens algemene beschouwingen. 'Elf keer zo'n ellenlang betoog bevordert de voortgang in de vergadering niet.' Maar Bakker zag het dualisme in Lelystad tot bloei komen. 'Ik zit ook bij raadsvergaderingen in Dronten. Daar is nauwelijks debat.'

Vergaderingen duren soms lang en ook de besluitvorming kost meer tijd, erkent de Lelystadse burgemeester Ina Adema (VVD). 'Maar de andere kant is dat veel geluiden uit de samenleving in de gemeenteraad een stem krijgen.' Natuurlijk wil zij ook niet de slagvaardigheid van het bestuur uit het oog verliezen. Adema is evenwel minder pessimistisch dan sommige van haar collega's. 'Het vergt een andere manier van werken. Een goed voorstel is een goed voorstel, daarbij spelen dogmatische coalitie-oppositieverhoudingen een minder grote rol.'

En die stoelendans? Burgemeester Adema houdt zich daarover op de vlakte, al vindt ze het voor de kiezer wel verwarrend. 'Je stemt op iemand en die gaat naar een andere partij. Ik hoop dat we minder afsplitsingen krijgen.'

De vele wisselingen waren volgens journalist Kees Bakker meestal een gevolg van persoonlijke vetes en opportunisme. Neem Simon van Erk, zegt Bakker. Voorheen VVD, maar voert nu het hoogste woord namens de InwonersPartij. Hij kon niet leven met fusies van VVD-afdelingen en stapte over. Bakker: 'Maar hij vindt nog steeds hetzelfde.'

Bewerkelijk besturen

Is de vrees voor vleugellamme gemeentebesturen overtrokken, of is Lelystad een uitzondering? Een korte rondgang wijst erop dat meer politiek sterk verdeelde gemeenten een nieuw evenwicht vinden of zelfs van de nood een deugd maken.

In Hellendoorn (tien fracties op 25 zetels) delen vier partijen twee wethouders. 'Het begon als een noodoplossing', zegt burgemeester Anneke Raven, 'maar het heeft goed gewerkt.' In Zaanstad zaten in 2006 negen fracties in de raad, nu zijn dat er veertien. Het college bestaat uit zes partijen. Het levert 'bewerkelijke besluitvormingsprocessen' op, zegt griffier Ben Nijman. 'Maar het is ook een blessing in disguise. In de raad zie ik meer dan ooit een open opstelling naar elkaar en de samenleving.'

Ook op Texel - met negen fracties op vijftien zetels de meest gefragmenteerde gemeente van Nederland - leidde de verdeeldheid niet tot onbestuurbaarheid, zegt burgemeester Michiel Uitdehaag (D66). Terwijl het college met een minimale meerderheid van acht versus zeven zetels bestuurde, werden besluiten zelden met die stemverdeling genomen. 'Alles draait om onderlinge verhoudingen', zegt Uitdehaag. 'Op een eiland weet je: je komt elkaar morgen weer tegen.'

Op Texel en in Lelystad hield het college stand. Dat lukte niet in het eveneens politiek sterk verdeelde Almelo (veertien fracties, 35 zetels). Al na een jaar zegde D66 het vertrouwen in het college op en struikelden twee wethouders over de begroting. Sinds 2014 waren er bovendien acht wisselingen in de raad.

De chaos was aanvankelijk groot, maar leidde ook bestuurlijke vernieuwing in. De vacante positie in het gemeentebestuur werd ingenomen door een partijloze wethouder: Christien van Wijk. Opereren zonder verzekerde rugdekking is niet eenvoudig, zegt ze, maar heeft ook positieve kanten. 'Je moet echt met een goed verhaal komen voor een meerderheid.'

De noodconstructie heeft de politiek in Almelo verlevendigd, vindt U¿ur Çete. Met zijn Lijst Çete (geen afsplitsing) is hij een van de zes eenpitters in de Almelose raad. 'Ik maak de wethouder het leven flink zuur', erkent hij. Maar dat betekent niet dat hij principieel dwars ligt. 'Ik heb nog nooit tegen een begroting gestemd.'

Foto Simon Lenskens

Een verdeelde raad dwingt tot een meer ontspannen bestuursstijl, constateert de Almelose griffier Corrie Steenbergen. 'Fractiediscipline betekent vaak dat mensen niks mogen zeggen. Nu wordt er veel meer samengewerkt, want niemand heeft een natuurlijke bondgenoot - anders dan iedereen.'

In één opzicht geeft Çete Boele Staal wel gelijk: effectief is besturen met een versnipperde raad zeker niet. 'Soms wordt er twee uur gesproken over het kappen van bomen. Maar niet de commissaris van de koning, maar de samenleving bepaalt uiteindelijk hoe versplinterd een gemeenteraad is.'

Bovendien, vraagt het raadslid zich af: was het vroeger beter? In Almelo hadden PvdA en CDA in 2006 samen nog 23 zetels. 'De PvdA-wethouder noemden we Ayatollah Kozijnie.' Burgers weten raadsleden van nieuwe lokale partijen beter te vinden. 'Ik heb zo'n beetje al mijn kiezers persoonlijk moeten uitleggen waarom ik voor het dure nieuwe gemeentehuis ben.'

Op de winkel passen

Na het Stadshart is in Lelystad de 'Notitie Inkoop- en sturingsmodellen Sociaal Domein' aan de orde: 38 thema's en zes 'strategische lijnen' voor een 'integrale kadernota'. Opnieuw zijn er complimenten voor de wethouder. Ook vanuit de oppositie: D66 vindt het een 'heel goede notitie', GroenLinks is 'heel tevreden'. Al zou die laatste partij graag zien dat de woorden 'eigen kracht' worden vervangen door 'eigen regie'.

Gemeentepolitiek, zo blijkt, is vaak meer een kwestie van op de winkel passen dan van waardenstrijd. 'De gemeenteraad is niet de Tweede Kamer', erkent burgemeester Adema. 'Veel onderwerpen zijn veel minder politiek.' Volkshuisvesting blijft een gevoelig thema, maar de herinrichting van het centrum is nauwelijks ideologisch beladen. 'Zulke onderwerpen worden pragmatisch beoordeeld. Niet: hoe kijk ik daar als SP'er naar? Maar: wat is goed voor Lelystad?'

De raad mag verdeeld zijn, standpunten en belangen zijn dat zeker niet altijd. Het maakt verschillen in de personele bezetting overbrugbaar. Mits de persoonlijke belangen goed zijn, zegt Adema, en het debat over de inhoud gaat.

Lukt dat straks nog steeds, als ook de PVV en DENK hun intrede doen in de Lelystadse politiek? Aan PVV-kandidaat Freddy Grin zal het niet liggen, zegt hij na afloop van de beraadslagingen in de foyer van het stadhuis. 'Ik denk dat je vooral moet zoeken naar vlakken waarop je elkaar kunt vinden.' Laatst stond hij tijdens een jaren-zeventigmuziekfeest al te kletsen met een DENK-kandidaat. 'Politiek zijn we misschien tegenpolen, maar dat is niet persoonlijk.'


Wie is het beste raadslid van Nederland?

In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen organiseren de Volkskrant, campagnebureau BKB en omroep WNL de verkiezing van het beste gemeenteraadslid van Nederland. Stemmen op de twaalf overgebleven kandidaten kan hier.