ANALYSEKinderopvangtoeslagaffaire

Moet een ambtenaar niet eens roepen: ‘Tot hier en niet verder’?

Waarom hebben ambtenaren niet in een vroeg stadium ingegrepen bij de kinderopvangtoeslagaffaire? Volkskrant-redacteur Olaf Tempelman zoekt naar antwoorden, in binnen- en buitenland.

Een gedupeerde ouder volgt het verhoor van premier Mark Rutte door de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslagen vanuit huis.  Beeld ANP
Een gedupeerde ouder volgt het verhoor van premier Mark Rutte door de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslagen vanuit huis.Beeld ANP

Een tijdje terug reconstrueerde de Volkskrant hoe een abominabele Nederlandse film tot stand was gekomen. Wat bleek: de meeste betrokkenen waren zich al in een vroeg stadium bewust geweest dát de film abominabel zou worden. Zowel producer, scenarioschrijver, regisseur als acteurs vertelden dat ze toen helaas niet meer terug konden. Een film, verklaarde een ondervraagde, is als een olietanker: ‘Als die eenmaal vaart is het onmogelijk die nog bij te sturen.’

Het vocabulaire waarin de acteurs hun eigen verantwoordelijkheid reduceerden, leek sprekend op dat van ambtenaren en politici die acte de présence geven voor de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK): stuk voor stuk blijken ze weinig meer geweest dan radertjes in een machine. Uitvoering van wetgeving, kun je concluderen op grond van alles wat tot nu toe voor de commissie te berde is gebracht, is óók als varen met een olietanker. Als wetgevers besluiten een enorme machine in werking te zetten, kan die niet worden stilgezet door degenen die de taak hebben de onderste schroeven te oliën. Roepen mensen aan de onderkant van de machine naar boven dat die niet naar behoren werkt, dan kan het láng duren voordat ze gehoor vinden.

Proefpersonen

Het roept de vraag op wanneer er sprake is van ambtelijke verantwoordelijkheid als wetgeving grimmige gevolgen blijkt te hebben. Komt er ooit een moment waarop een ambtenaar die geacht wordt coöperatief te zijn moet roepen ‘tot hier en niet verder’? In zijn even beroemde als beruchte experiment onderzocht sociaal psycholoog Stanley Milgram zestig jaar geleden hoe lang mensen coöperatief gedrag blijven vertonen als hun dat officieel wordt opgedragen. Proefpersonen dienden in opdracht elektrische schokken toe om zogenaamd falende leerlingen te straffen. Velen gingen daarmee door toen die ‘leerlingen’ luid en duidelijk pijnkreten begonnen te slaken. Ambtenaren die toeslagen bleven terugvorderen terwijl pijnkreten van vermeende fraudeurs aanzwollen, gedroegen zich, kun je betogen, net zo.

In voormalig communistisch Europa kregen functionarissen van staatsapparaten na 1989 vragen over het uitvoeren van slecht en soms misdadig beleid. De meesten verklaarden dat ze geen enkele keus hadden gehad: wie oncoöperatief was, belandde in de gevangenis. Interessant is dat er desondanks verschillen bestonden in uitvoeringspraktijken. Er waren plekken waar uitvoeringsinstanties er nog een schepje bovenop deden – uit het Duitsland van de late jaren dertig stamt de beruchte uitdrukking ‘de Führer tegemoet werken’ – er waren ook plekken waar leden van uitvoeringsinstanties bereid bleken met gevaar voor eigen loopbaan beleid te frustreren. Het gebeurde na 1989 dat voormalig staatsveiligheidsdienstfunctionarissen werden bedankt omdat ze hun positie hadden gebruikt om mensen níét te vervolgen, of te helpen weg te komen.

Waar waren ‘de rechtvaardigen’?

Klaarblijkelijk kunnen zelfs individuen in logge instanties in onvrije samenlevingen soms een verschil maken. Er zijn boeken geschreven over gretige medewerkers aan officiële regels (bij de dienst Toeslagen circuleerden termen als ‘afpakjesdag’ en ‘license to disturb’), maar ook over mensen die zich genoodzaakt zagen regels te omzeilen en te frustreren, Jan Brokken gaf zijn boek over een van hen de treffende titel De rechtvaardigen mee.

Je hoeft het kinderopvangtoeslagsdebacle niet te vergelijken met zwarte bladzijden van de 20ste eeuw om de vraag stellen waarom er hier in een vroeg stadium geen ‘rechtvaardigen’ aan de bel trokken. Nederlandse ambtenaren gaan niet meteen de gevangenis in als ze bij beleid bezwaar maken.

Wie een positief perspectief wil hanteren, kan betogen dat het te maken heeft met wat Francis Fukuyama de ‘high trust society’ doopte. In zulke maatschappijen is er sprake van een vertrouwensband tussen ambtenaren en wetgevers, en van een overtuiging dat politici doorgaans weten wat ze doen als ze met bepaalde wetgeving komen. In zulke samenlevingen zijn ambtenaren niet uit op zoveel mogelijk eigen voordeel, maar proberen ze beleid zo goed mogelijk gestalte te geven. Geboren ambtenaren zijn daar doorgaans géén geboren revolutionairen. Hun devies is ‘zorg dat het werkt’, niet ‘zorg dat het stopt’. Weinig opstanden tegen beleid begonnen ooit bij ambtenaren van uitvoeringsinstanties.

Veel betrokkenen, grote fouten

Daarbij komt de complexiteit van de huidige uitvoeringspraktijk in Nederland. Als die parlementaire verhoren tot nog toe iets simpels duidelijk hebben gemaakt, dan is het wel hoeveel mensen ergens ‘iets’ met die kinderopvangtoeslag te maken hadden, maar ergens ook weer niet. Verslaggever Yvonne Hofs schreef ‘dat de waarheid weleens zou kunnen zijn dat dit drama heeft kunnen ontstaan doordat zowel de rechtspraak, als de politiek (bewindslieden én Tweede Kamer), als de Belastingdienst, als topambtenaren van ministeries grote fouten hebben gemaakt’.

Hoe meer mensen bij grote fouten betrokkenen zijn, hoe meer mogelijkheden om individuele verantwoordelijkheid voor grote fouten af te schuiven. Als de scriptschrijver, de regisseur en de hoofdrolspelers van één enkele film al overtuigend duidelijk kunnen maken dat het resultaat niet door hun toedoen abominabel werd, dan kan een amalgaam van politici en ambtenaren dat helemaal.

Hannah Arendt

Een slechte film is een verspilling van tijd en geld, een slechte wet kan flink wat mensen in de ellende storten. Uit de verhoren van de POK blijkt dat een heleboel mensen die ‘iets’ met de terugvordering van de kinderopvangtoeslag te maken hadden, ook jarenlang wisten dat er ‘iets’ goed mis mee was. Echter: allemaal concludeerden ze dat zij niet degenen waren die dat moesten corrigeren. In laatste instantie kun je in het kinderopvangtoeslagdebacle moeilijk heen om een heel bekend begrip van filosoof Hannah Arendt: de banaliteit van het kwaad. Dat laat zich oneerbiedig definiëren als ‘even bewust niet nadenken om het jezelf niet te lastig te maken’. Het vloeit niet voort uit diepe drijfveren, het is een kwaadaardige vorm van gemakzucht. Als een hoop mensen op verschillende posities daar allemaal ‘iets’ van aan de dag leggen, kunnen honderden gezinnen daar jarenlang de dupe van zijn.

Lees ook:

Op de achtste en laatste verhoordag inzake de Kinderopvangtoeslag komt ook premier Rutte aan het woord. Als enige toppoliticus was hij er al die tijd bij.

Kennis over problemen kinderopvangtoeslag bleef maar verdampen bij de ministeries. Hoe kon het dat het toeslagendrama ‘zolang in een dode hoek is blijven liggen’?

De ministers snappen zelf echt niet hoe ze zo blind konden zijn geweest dat de hele ‘toeslagenaffaire’ onopgemerkt langs ze heen heeft kunnen gaan. En de verhoorcommissie snapt niet dat ze het niet snappen. 

Er werden maar weinig handen in eigen boezem gestoken tijdens de eerste verhoorweek over de affaire rondom de kinderopvangtoeslagen.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden