Analyse Brexit-onderhandelingen

Londen te labiel voor het strikte EU-blok

De Britse premier Theresa May arriveert op 20 september in het Oostenrijkse Salzburg voor een groepsfoto met de EU-leiders. Beeld Lisi Niesner

Ook vanavond krijgt de Britse premier May haar tijgerpumps niet tussen de deur in Brussel. Haar Brexiteisen stuiten op een solide EU-blok. Wat is het geheim van de EU27?

Er is geen eten voorzien voor de Britse premier Theresa May als ze vanavond aanschuift bij haar 27 EU-collega’s. Ze mag kort haar Brexitwensen op tafel leggen en de aandacht vestigen op haar politiek benarde situatie, maar daarna moet ze zonder verdere discussie de zaal uit. Het Brexitdiner is voorbehouden aan de 27 premiers en presidenten, een kwestie van politieke regie. Misschien dat May even afzakt naar de nabijgelegen snackbar Maison Antoine, bondskanselier Angela Merkel stond er eerder in de rij om 45 zakjes frites (voor haar hele staf) te bestellen.

Wat in september met verbaal tromgeroffel werd aangekondigd als ‘het moment van de waarheid’ – de oktobertop van de EU-leiders moest de doorbraak over de Brexit opleveren – is afgezwakt tot de ‘waarheid van het moment’: de onderhandelingen met Londen zitten muurvast. Waar de leiders vooral over zullen praten zijn noodplannen voor het steeds waarschijnlijkere scenario van een harde Brexit op 29 maart 2019, met slaande deuren en ontwrichte handelsstromen.

Verbazingwekkend is de impasse niet, echt grote EU-besluiten komen altijd pas op het allerlaatste moment tot stand. Opvallender is dat May na twee jaar praten nog steeds oog in oog staat met een hecht en massief blok van de 27 andere lidstaten. Het beeld van de EU is er immers niet direct een van harmonie en ‘eendracht maakt macht’.

Verscheurd 

Polen en Hongarije liggen onder vuur van Brussel vanwege hun ondermijning van de rechtsstaat, Italië tart de eurolanden met een onhoudbare begroting, lidstaten vechten onophoudelijk over migratie, milieu en de europolitiek en dan moet de strijd over de nieuwe Europese meerjarenbegroting nog losbarsten. Londen waande zich direct na het Brexitreferendum (23 juni 2016) dan ook de bovenliggende partij: Groot-Brittannië was soeverein en verenigd, de EU met 27 en verdeeld.

Het tegendeel is waar gebleken: de EU27 zijn vooralsnog een toonbeeld van eensgezindheid, het Verenigd Koninkrijk is hopeloos verscheurd. Premier May heeft nog niet de punt van haar befaamde tijgerprintpumps tussen de Brusselse deur weten te wurmen. Dat is niet zozeer het resultaat van een briljante strategie aan EU-zijde maar van amateurisme aan de overkant van het Kanaal. Zoals een EU-diplomaat het opereren van Groot-Brittannië recenseert: ‘Een labiele gesprekspartner, vooral verward in gesprek met zichzelf.’

De bijbel

Misschien wel de grootste fout maakt Londen direct na het referendum. In plaats van door te pakken in de euforie van de Brexit, kost het May en haar kabinet door chaos en onvermogen negen maanden voor de officiële aankondiging de EU te willen verlaten op 29 maart 2017 bij EU-president Donald Tusk wordt afgeleverd. Negen (achteraf gezien) beslissende maanden: ze geven de EU de tijd nauwgezet haar uitgangspunten voor de Brexit op te stellen. ‘Onze bijbel’, noemt een ingewijde liefkozend het document. Slechts negen pagina’s lang maar alle hoofdlijnen staan erin. ‘Het bond ons samen omdat het van de lidstaten was, zij waren de ‘eigenaar’ en dus eraan gecommitteerd.’

Natuurlijk probeert Londen die eerste maanden de EU27 uit elkaar te spelen met bilaterale bezoekjes. Vergeefs, overal waar ze aankloppen worden de Britse diplomaten en politici beleefd ontvangen maar nog voor de thee of het voorgerecht op tafel staat, zijn ze een illusie armer: geen gesprek zonder aankondiging van vertrek (‘no negotiation without notification’), is de afspraak tussen de 27. Als May eindelijk haar exit-brief (zes pagina’s) verstuurt, ligt de ‘bijbel’ klaar en heeft de EU een onoverbrugbare voorsprong. ‘De EU nam steeds het initiatief, Londen volgde binnen de kaders die Brussel zette’, zegt een diplomaat.

Het opstellen van het onderhandelingsmandaat was ‘van grote pedagogische waarde’, zegt een diplomaat. Werkgroepen met experts van de 27 landen brengen gedetailleerd in kaart hoe verknoopt Groot-Brittannië is met de EU na 45 jaar lidmaatschap, hoe dat ontvlochten kan worden en tegen welke prijs. ‘Monnikenwerk’, erkent een betrokkene maar na negen maanden staat de EU met volledige wapenuitrusting klaar om de onderhandelingsstrijd aan te vatten. Besluiten tussen de EU27 over de Brexit zijn sindsdien minutenkwesties.

Niet onbelangrijk in deze is de keuze voor Michel Barnier (naar voren geschoven door voorzitter Jean-Claude Juncker van de Europese Commissie) als hoofdonderhandelaar voor de EU. Een door de wol geverfde Franse politicus (vier keer minister) die de EU kent als zijn broekzak (twee keer Europees Commissaris, lid van Europees Parlement). Iemand die op goede voet staat bovendien met de Brexitonderhandelaar van het parlement (Guy Verhofstadt) en de coördinator namens de lidstaten (de Belg Didier Seeuws). ‘Iedereen kent en respecteert elkaar, vergelijk dat eens met de slangenkuil in Londen’, zegt een EU-ambtenaar. Betrokkenen wijzen tot slot op Sabine Weyand, een Duitse Commissie-ambtenaar en rechterhand van Barnier, van wie tevoren al was voorspeld dat ze ‘de Britten alle hoeken van de onderhandelingskamer’ zou laten zien.

Stairway to hell

Het contrast met de voorbereiding aan Britse kant is groot. En schrijnend. Terwijl de EU haar Brexitstrategie opbouwt en ontvouwt, geeft May vooral speeches: Lancaster House, (Londen, januari 2017), Florence (september 2017), Mansion House (Londen, maart 2018). Toespraken waarin ze haar publiek oppept met slogans (‘Brexit means Brexit’) en ‘rode lijnen’: uit de interne markt, geen douane-unie, geen erkenning van het Europees Hof van Justitie, zeer beperkte rekening, stop op vrij verkeer werknemers. Het brengt Barnier tot een prachtige grafiek over welke toekomstige handelsrelatie resteert tussen de EU en Groot-Brittannië als alle Britse ‘njets’ gerespecteerd worden: de beruchte ‘stairway to hell’.

Tekenend voor de Britse spirit bij aanvang, is een onderhandelingssessie in september 2017 over de financiële verplichtingen, de eindrekening. Londen heeft een uitgebreide delegatie naar Brussel gestuurd – de Eurostar doet goede zaken in die tijd – die de EU-experts voorhoudt dat niet Groot-Brittannië ook maar één euro aan de EU verschuldigd is maar dat de EU miljarden ponden moet overmaken naar Groot-Brittannië. Het is de tijd dat toenmalig minister van Buitenlandse Zaken Boris Johnson zegt dat de EU ‘kan fluiten’ naar haar centen.

Dieptepunt

‘Een dieptepunt’, zegt een ambtenaar die aan tafel zat. ‘Als je zo over je verplichtingen uit het verleden praat, wat is je handtekening in de toekomst dan waard?’ Binnenskamers zet Sabine Weyand nog maar eens het DNA van de EU uiteen: een club van lidstaten die elkaar ten diepste wantrouwen en daarom alles vastleggen in regels, tot de zuigkracht van stofzuigers aan toe. ‘En dan denkt Londen dat wij ze op hun woord vertrouwen.’

Gaandeweg de onderhandelingen in 2017 wordt Londen steeds verder in het defensief gedrongen, de rode lijnen verbleken. De rekening komt op zeker 43 miljard euro, voor Londen welteverstaan. De rechtspraak van het Europees Hof wordt toch erkend. En er komt op verzoek van May een overgangsperiode waarin alles blijft zoals het is tot december 2020.

‘May zette zichzelf steeds klem, daarvoor hoefden wij niets te doen’, stelt een EU-ambtenaar. Wie de EU ook helpt is David Davis, tot voor kort de Britse hoofdonderhandelaar. Davis reist nauwelijks naar Brussel en is, in tegenstelling tot Barnier, geen man van details. ‘Hij was er voor de verkoop in het Britse parlement’, concludeert een diplomaat. Alleen valt er niets te verkopen. Davis neemt op 8 juli ontslag, Johnson een dag later.

‘We zijn gaandeweg de onderhandelingen nogal wat mensen kwijtgeraakt’, erkent een Britse diplomaat. Niet alleen in eigen kring maar ook daarbuiten: steeds minder betrokkenen in Brussel en andere Europese hoofdsteden kunnen de capriolen in Londen nog volgen.

Chequers

‘Er is nooit sprake geweest van onderhandelingen tussen gelijkwaardige partners’, concludeert een EU-ambtenaar. Het was chaos versus een geoliede machine, puinhoop versus plan. Als May begin juli voor het eerst (twee jaar na het referendum) een voorstel doet over de toekomstige betrekkingen tussen Groot-Brittannië en de EU (het Chequers white paper, 104 pagina’s) heeft de EU een maand nodig om het te fileren: dit ondermijnt de interne markt, doe je huiswerk over. Tijdens de informele EU-top in Salzburg in september, voelt May zich onbegrepen en vernederd.

Wat de EU leidt is de zorg over meer ‘exits’ als Groot-Brittannië de krenten uit de pap kan vissen: wel de handel, niet de bijkomende verplichtingen. Lidmaatschap moet lonen, is de boodschap van premier Mark Rutte en zijn collega’s. De interne markt van 420 miljoen burgers (27 landen) wordt niet opgeofferd om de Britten (65 miljoen) ter wille te zijn.

Dat spitst zich toe op de grens tussen Ierland en Noord-Ierland (dat met Groot-Brittannië uit de EU stapt): Londen eist ‘frictieloze’ handel (geen grenscontroles) in de toekomst tussen de twee Ierse landsdelen (en liefst ook tussen Groot-Brittannië en de EU) waar de EU zegt dat dergelijke controles onvermijdelijk zijn met een ‘derde land’. ‘Een onoplosbaar probleem’, volgens een EU-ambtenaar, bovendien een kwestie waarbij Londen steeds terugkomt op eerdere concessies.

Afgrond

Dat de eenheid van de EU27 vanavond afbrokkelt (Polen en Hongarije gelden als risico vanwege hun ruzies met Brussel) is volgens betrokkenen onwaarschijnlijk. ‘De steun voor Barnier groeit met elke top’, zegt een ambtenaar. Het maakt de positie van de Britse onderhandelaar Oliver (Olly) Robbins steeds beklagenswaardiger. Een EU-diplomaat: ‘Robbins is de meest loyale Britse ambtenaar die ik ken. Er zijn er niet veel die tegen hun zin hun land naar de afgrond dragen. Hij verdedigt het onverdedigbare.’

Alleen een Britse vlaag van realiteitszin kan een doorbraak opleveren. Diplomaten vrezen dat het er niet meer van komt. ‘De Britten hebben hun gezond verstand verloren’, zegt een van hen. Ook bij EU-president Tusk slaat de twijfel toe. Een harde Brexit (geen akkoord) is ‘waarschijnlijker dan ooit’, schrijft hij in zijn uitnodigingsbrief voor het leidersdiner vanavond. Maar hij houdt de moed erin: ‘Het lijkt altijd onmogelijk tot het lukt.’


Lees hier meer over de Brexit

Theresa May moet morgen niet weer doen alsof haar Brexit-voorstel het enige is dat op tafel ligt. Twee werken terug werd ze genadeloos ‘teruggestuurd naar Londen om haar huiswerk over te doen’.

Dat rond de Brexit de Europese neuzen in dezelfde richting staan, betekent zeker niet dat alles koek en ei is tussen de overblijvers. Maandag stak Italië de EU nog ‘een dikke vinger in het oog’ met de nieuwe begroting.

Mocht er aan het eind van deze week geen lucratief Brexit-akkoord gloren, rest altijd nog de voorpret voor een nieuwe koninklijke baby. Prins Harry en zijn echtgenote Meghan verwachten in het voorjaar hun eerste kind, dus de kans bestaat dat deze wordt geboren op 29 maart: Brexit-dag.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden