Let op de signaalwaarde

Vijftien miljard wil het kabinet bezuinigen. Hoe doe je dat? Als minister van Financiën krijgt Zalm niet alleen te maken met de oppositie in en buiten het parlement....

Gerrit Zalm gaat bewijzen dat hij geen 'mooi-weer-zeiler' is. Hij was al de langst zittende minister van Financiën na de Tweede Wereldoorlog en had het na twee paarse kabinetten eigenlijk wel gezien. Door de economische omslag heeft hij er weer zin in. De grootste bezuiniging ooit ziet Zalm als een 'uitdaging'. Ondanks het zelfvertrouwen van de minister doet hij er goed aan een aantal lessen uit het verleden in acht te nemen. Want zeilen tegen de wind in is een stuk moeilijker.

Les 1: Geef voorgangers de schuld van de problemen, maar haal successen als eigen werk binnen.

Jan Peter Balkenende had tijdens de formatie van zijn eerste kabinet de verklaring voor de financiële ellende meteen klaar. Paars had op te grote voet geleefd en daarom viel het ene lijk na het andere uit de kast. De theorie sluit mooi aan op de 'Puinhopen van Paars' van wijlen Pim Fortuyn.

In de laatste dagen van Paars II had ook Zalm de weg vrijgemaakt voor de blaming and shaming van Paars. Een week voor de verkiezingen schreef hij een notitie waarin hij niet veel heel liet van het paarse beleid. Zalms geloofwaardigheid werd er bij de PvdA niet groter door, maar wie maalt daar nu om?

Op dezelfde manier zette ook Paars zich af tegen het CDA dat Nederland aan de rand van de afgrond had gebracht. De CDA-crisis rond Brinkman maakte van de partij een gemakkelijk slachtoffer. 'We rule this country', was de arrogante uitspraak van een CDA-kamerlid die de partij jaren nagedragen kreeg.

'Werk, werk, werk', werd bovendien het motto om aan te geven dat de kabinetten-Lubbers daar toch echt onvoldoende oog voor hadden gehad. Dat Paars juist profiteerde van de harde maatregelen van Lubbers III in de sociale zekerheid en bij het versoepelen van de arbeidsmarkt, werd voor het gemak vergeten. Op dezelfde manier vergeet Balkenende graag dat het dalend aantal asielzoekers het resultaat is van Paars-beleid.

Les 2: Zoek een vijand binnen of buiten het kabinet.

Tijdens Paars I joegen Gerrit Zalm en Ad Melkert elkaar tot grote hoogte op. De twee leverden voortdurend strijd over extra geld voor de Melkertbanen of andere subsidies voor de arbeidsmarkt. Het imago van beiden ministers werd door de rivaliteit versterkt. Ook het ambtelijk apparaat functioneerde beter omdat zowel Melkert als Zalm zijn ambtenaren op 'oorlogspad' stuurde.

Onno Ruding richtte als minister zijn pijlen vooral op de oppositie. Zijn opmerkingen over Tante Truus en de werklozen die liever koffie bij haar dronken dan aan het werk te gaan, kwamen hard aan. Tegelijkertijd had Ruding binnen zijn eigen CDA veel last van Bert de Vries met zijn Bert-norm (de collectieve sector mocht niet beneden de 60 procent van het nationaal inkomen dalen).

Paars II had geen vijand. Het CDA verkeerde in diepe crisis en was niet in staat tot serieuze oppositie. Pas met de opkomst van Fortuyn bleek hoe slecht Paars zich kon verdedigen.

De enige tegenstander van Zalm in Paars II was Els Borst van D66. Nu betreuren alle paarse partijen dat Zalm in het laatste regeringsjaar met 8 miljard gulden op de proppen kwam om het kabinet te redden. Borst liep huilend op de gang en kreeg het gevraagde geld. Zalm toonde zijn beste kant: meedenken met de ander. Hij rommelde het geld bij elkaar, dacht Paars te redden, maar tekende eigenlijk het doodvonnis. Zijn reputatie liep daarbij ook een deuk op.

In het nieuwe kabinet-Balkenende is niet duidelijk wie Zalms vijand gaat worden. Zijn partijgenoot Hoogervorst, minister van Volksgezondheid kan het niet zijn. Premier Balkenende mag het al helemaal niet zijn (zie les 3). Wellicht is Thom de Graaf een goede kandidaat. Die zou zich dan wel moeten opstellen als verdediger van het ambtelijk apparaat. Zalm kan beter hopen op krachtige oppositie, zodat hij zich daar tegen kan afzetten.

Les 3: Schep voldongen feiten en wijs op externe oorzaken.

Ex-topambtenaar Rutten - dezelfde die vorig jaar op een berg in Spanje op de verschijning van Maria zat te wachten - heeft zich tijdens de zeven kabinetten die hij meemaakte, altijd verbaasd over de volgzaamheid van politici. Dit geldt vooral besluiten die 'van buiten' worden opgelegd en als onafwendbaar gepresenteerde gebeurtenissen en ontwikkelingen. De invoering van de euro was er zo een waarbij de Tweede Kamer zich als een mak schap gedroeg. In het verdrag van Maastricht werd bepaald dat de staatsschuld moest dalen en het begrotingstekort niet meer dan 3 procent mocht bedragen. Economen betwijfelden de logica achter de getallen, maar in de Tweede Kamer werd er niet meer over gediscussieerd. 'Maastricht' werd een begrip en het was voor Zalm tijdens Paars I makkelijk om het ene na het andere financiële succes te halen.

Het kabinet-Balkenende zet nu de 'vergrijzing' op dezelfde manier in. Het komt op ons af en er is niets aan te doen. De staatsschuld moet daarom helemaal worden afgelost, adviseerden topambtenaren enkele jaren geleden. De VVD en het CDA pakte het advies dankbaar op en dus streeft het kabinet naar begrotingsevenwicht in 2007.

Voor Zalm is het straks de vraag of de Tweede Kamer zich bij inschatting van de vergrijzing net zo makkelijk neerlegt als bij die van de euro. Immers, andere landen in Europa hebben dezelfde of ergere problemen, maar nemen minder rigoureuze maatregelen. In veel landen (Frankrijk, Italië) worden de pensioenen niet eens gedekt door gespaarde vermogens en toch raken die landen niet in paniek.

Zalm zal daarom zo mogelijk in Europa nog overtuigender moeten zijn dan in Nederland. Bankier Martien van Winden voorspelt al jaren dat een land als Italië graag een greep in 'onze pensioenruif' zal willen doen. Nederland beschikt ook na de beursverliezen immers nog steeds over de grootste pensioenreserves van de wereld. Om de koers van de euro te redden zou een vermogensoverdracht van Nederland naar Italië nodig kunnen zijn, aldus Van Winden, die om deze reden altijd een tegenstander van de euro is geweest.

Les 4: Verzin een begrotingssysteem dat niemand begrijpt. Zoek mooie termen.

Elke minister van Financiën bedenkt het liefst een term die iedereen onthoudt, maar niemand helemaal begrijpt. Nederland kende de Zijlstra-norm, de Romme-norm, de Gulden-financieringsregel, de 1 procent-norm en de Zalm-norm.

Een nieuwe systematiek geeft de minister van Financiën jaren voorsprong op de ministers die het geld uitgeven. De Zalm-norm, of het 'trendmatig begrotingsbeleid', had vanaf 1994 verwarring tot gevolg op andere ministeries. Wisten de ambtenaren daar veel wat de betekenis was van 'ijklatten, ijklijnen en uitgavenkaders'. De scheiding tussen uitgaven en inkomsten, vergrootte de verwarring op andere ministeries nog meer. Voordat de bewindspersonen daar door hadden wat er was gebeurd, had Zalm met zijn ambtenaren de buit al binnen. 'Ik heb het niet begrepen', is een excuus dat in Den Haag niet wordt geaccepteerd.

Overigens hoeft het beleid niet nieuw te zijn. Het geheugen in Den Haag is kort. De uitgavennorm van Zalm was al in 1959 gebruikt door Jelle Zijlstra, als minister van Financiën in het kabinet De Quay.

De nieuwe minister Zalm heeft hier een probleem. Hij kan zijn eigen norm niet openlijk loslaten. Daarom is een nieuwe term bedacht. Sinds Balkenende I bestaat de 'signaalwaarde' van het tekort. Wat het precies is, weet niemand. Maar als het begrotingstekort deze signaalwaarde nadert, dan moet er worden bezuinigd. Dat Zalm hiermee in feite weer een tekort-norm heeft ingevoerd en zijn eigen systeem heeft verlaten, zullen de collega-ministers merken bij de eerste economisch tegenvallers.

Les 5: Zoek steun van de minister-president.

Jelle Zijlstra had geen probleem met bezuinigen in zijn overgangskabinet (1966-1967). Hij was zowel premier als minister van Financiën. Hiervoor en hierna is de relatie tussen de premier en de minister van Financiën altijd cruciaal geweest voor het succes van een kabinet. Soms waren de premier en de minister van Financiën van dezelfde partij. Ruud Lubbers had Onno Ruding. Joop den Uyl had Wim Duisenberg. Dit werkte niet altijd goed. Den Uyl en Duisenberg ruzieden over de collectieve lastendruk en de inflatie.

Sinds Lubbers III is het traditie dat de premier en de minister van Financiën van verschillende partijen zijn. Wim Kok werd minister van Financiën en vice-premier namens de PvdA. Als paarse premier trof hij Gerrit Zalm tegenover zich. Zalm werd overigens geen vice-premier. Balkenende kreeg Hoogervorst van de VVD toebedeeld in zijn eerste kabinet en krijgt nu Zalm als minister en vice-premier tegenover zich.

De relatie Zalm en Balkenende is altijd moeizaam geweest. Als minister zette Zalm Balkenende, toen deze laatste nog financieel woordvoerder van het CDA was, regelmatig voor schut in de Tweede Kamer. Balkenende begrijpt er niets van, was altijd de suggestie. Nu zal Zalm de steun van Balkenende hard nodig hebben. Een probleem lijkt dat niet. Balkenende is financieel strenger in de leer dan Zalm. Hij verbrak de formatie met het PvdA vanwege de vermeende slappe knieën van deze partij als gaat om de overheidsfinanciën. Niet ondenkbaar is dat de knieën van Balkenende zelf getest zullen worden als Zalm met harde ingrepen in de sociale zekerheid komt, als enige oplossing bij nieuwe financiële tegenslagen.

Les 6: Bezuinig op ambtenaren.

Iedereen is tegen bureaucratie. De miljardenbezuiniging die het komende kabinet boekt bij de ambtenaren, stuiten niet op veel verzet in de samenleving. Ambtenaren zelf zijn er niet blij mee, maar ze vormen een weinig aaibare groep. De bezuinigingen ook halen, is andere koek. Het is Paars niet gelukt om de bureaucratie terug te dringen.

In de jaren tachtig lukte het Lubbers en Ruding samen wel om het aantal ambtenaren te verminderen. Dit tweetal schroomde ook niet om het niveau van de uitkeringen en de ambtenarensalarissen te verlagen. Nu wordt alleen gesproken over een minder grote stijging.

De noodzaak van harde ingrepen was in de jaren tachtig groot. Het begrotingstekort was opgelopen tot 10 procent van het nationaal inkomen. De staatsschuld groeide dagelijks met tientallen miljoenen. De werkloosheid gierde de pan uit. Vanaf de Bestek 81-operatie, tijdens het kabinet-Van Agt, moest het aantal ambtenaren omlaag. Lubbers zette dit met zijn no nonsense-beleid voort.

Het vermindering van het aantal ambtenaren zal voor Gerrit Zalm een belangrijke graadmeter voor zijn succes zijn. Woensdag werd bekend dat vorig jaar zesduizend ambtenaren meer zijn aangenomen. In totaal heeft de rijksoverheid nu 126 duizend mensen in dienst. Krijgt Zalm dit aantal niet beneden de 110 duizend, dan zal hij als softe minister de geschiedenis ingaan.

Les 7: Hakketak op de sociale partners, maar boek loonmatiging gewoon in en hou wat wisselgeld op zak.

Het nieuwe kabinet trekt flink van leer tegen de vakbeweging. Als die niet meewerkt bij het matigen van de lonen, is het hun schuld als de economie verder achteruit gaat. Voor Zalm is loonmatiging behalve goed voor de economie, echter ook de grootste bezuiniging in zijn pakket. Loonkosten zijn voor de overheid het leeuwendeel van de kosten. Om de druk op de bonden te houden, mogen de uitkeringen en de ambtenarensalarissen niet meer mee stijgen met de marktlonen. Alleen als de vakbonden zelf kiezen voor een lage loonstijging, lijkt het of beide groepen toch gelijk opgaan.

De protesten van de vakbonden hebben Lubbers en Ruding hun naam bezorgd als saneerders. Veel demonstraties op het Malieveld zijn prima voor het strenge imago van de minister van Financiën. Een minister-president die hier niet voor buigt, helpt. De eerste tekenen op dit gebied zijn voor Zalm niet hoopgevend. Balkenende boog al bij het eerste Kamerdebat over het regeerakkoord. De inkomensachtuitgang van de jonge WAO'ers die na keuring uit de WAO vliegen, moet op de een of andere manier worden opgevangen. Dat scheelt weer een demonstratie en zo komt Zalm natuurlijk nooit aan zijn reputatie.

Van tijd tot tijd moet de minister van Financiën ook wat te bieden hebben. Op dit gebied is Zalm een meester. Meedenken is zijn specialiteit. Wat Zalm in het komende kabinet als wisselgeld heeft, is niet helemaal duidelijk. De strenge keuringsmaatregel voor jonge WAO'ers dreigt al bij voorbaat door Balkenende te worden versoepeld. Geld voor lastenverlichting is er niet. Alleen het dreigement van de ontkoppeling blijft over, maar veel indruk maakt dit niet.

Les 8: Dualisme is prima, zolang het geen geld kost.

Dualisme is een door de VVD gekoesterde traditie waar Zalm mee moet oppassen. In 1994 drong VVD-prominent Bolkenstein aan op een dik regeerakkoord, omdat hij wist dat er in de Tweede Kamer een linkse meerderheid was. Het kabinet heeft nu een relatief dun regeerakkoord. Dissident stemgedrag van VVD'ers kan Zalm echter niet gebruiken. De Kamermeerderheid van drie zetels is hiervoor te kwestbaar. De recente benoeming van de eigenwijze Van Aartsen als VVD-fractievoorzitter is daarom een tegenvaller voor Zalm, hoewel van de VVD niet mag worden verwacht dat ze veel dure wensen hebben.

Les 9: Hou de staatssecretaris van Financiën in de gaten. Voor je het weet is er weer een kerstboom opgetuigd.

PvdA'er Willem Vermeend begreep tijdens Paars I het nieuwe begrotingssysteem als beste. Nieuwe uitgaven waren uitgesloten, maar belastingteruggave mocht wel. Vermeend maakte als staatssecretaris van belastingen de ene fiscale regeling na de andere. De fietsaftrek, de PC-privé, de CV-regeling voor de film en ga maar door. Het geheel werd bekend als de Kerstboom van Vermeend. Waarschijnlijk wordt Joop Wijn van het CDA de nieuwe tweede man op het ministerie. Wijn staat niet bekend als verkwister, maar is jong en ambtieus en zal ook graag 'leuke dingen' willen doen.

Tot slot: Hoop, en bid voor economisch herstel.

Voor het kabinet en voor Zalm zouden alle financiële problemen zijn opgelost als de economie zich herstelt. Het kabinet sprak af dat alle financiële meevallers naar aflossing van de staatsschuld zullen gaan. Komt de economische groei uit boven de 2,25 procent, dan verdwijnen de problemen voor Zalm als sneeuw voor de zon. De bezuinigingen zouden minder drastisch kunnen zijn. Paars ontspande ook toen de economische meevallers binnenstroomden. De doelstelling om het aantal ambtenaren te verminderen, werd bijvoorbeeld ineens een stuk minder belangrijk gevonden.

Voor Zalm persoonlijk zou economisch herstel paradoxaal genoeg een drama zijn. Hem wacht dan opnieuw het stempel 'mooi-weer-zeiler', en daar wil hij juist zo graag van af.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.