Landelijke snelheidsverlaging blijkt zoveelste debacle in stikstofdossier: hoe heeft dit kunnen gebeuren?

De projectontwikkelaar die 1.265 woningen in Heiloo aan de man brengt, weet hoe hij kopers moet verleiden. Met wervende teksten die de fraaie ligging dichtbij de natuur benadrukken, zoals deze: ‘Ruim, rustig en bereikbaar, deze woorden omschrijven het schilderachtig mooie Zandzoom perfect. Het is een uitgestrekt gebied met duinpannen, historische houtwallen en heel veel groen. Een toplocatie!’

Belangstellenden die watertandend wachten totdat de verkoop van start gaat, moeten geduld oefenen. Het nieuwbouwproject kan de ijskast in, omdat de vereiste stikstofcompensatie niet geregeld is. De provincie heeft voor Zandzoom een natuurvergunning afgegeven met de landelijke snelheidsverlaging naar 100 km per uur als compensatiemaatregel. Maar die snelheidsverlaging mag helemaal niet als compensatie gebruikt worden, oordeelde de rechtbank in Haarlem een week geleden.

Paniek

De pittoreske natuur die de projectontwikkelaar als woondecor aanprijst lijdt onder het autoverkeer dat de woonwijk aantrekt. Daarom kan Zandzoom alleen gerealiseerd worden als de provincie ervoor zorgt dat het aanpalende Natura 2000-gebied niet wordt aangetast door de stikstofoxiden uit de uitlaatpijpen. De provincie moet voorkomen dat de stikstofneerslag op de beschermde duinen toeneemt. Zo staat het in Europese natuurbeschermingswetten waar Nederland aan gebonden is. De vereiste compensatiemaatregel moet dus minstens zoveel stikstofreductie opleveren als de nieuwbouwwijk aan stikstof produceert. De overheid heeft het daar knap moeilijk mee, want die compensatie-eis geldt voor alle bouwprojecten in Nederland: woningen, wegen en bedrijfsuitbreidingen.

Groot is de paniek in Den Haag als de Raad van State (RvS) in mei 2019 bevestigt dat de Europese wet nageleefd dient te worden, wat Nederland op dat moment niet doet. Het tweede kabinet-Rutte heeft in 2015 namelijk een nieuw stikstofcompensatiesysteem ingevoerd, het Programma Aanpak Stikstof, PAS. Het PAS staat stikstofuitstotende economische activiteiten toe, op basis van een vage belofte dat de rijksoverheid ergens op een onbepaald moment in de toekomst de benodigde compensatie voor de natuur zal regelen. In de praktijk blijft die compensatie vaak uit. De RvS schiet het PAS daarom af. Eerst de natuurbescherming regelen, dan pas bouwen, zeggen de rechters.

Het debacle met de snelheidsverlaging maakt duidelijk dat de overheid die les nog altijd niet heeft geleerd. Sinds het PAS-arrest interpreteert het kabinet de juridische eis dat stikstofcompensatie van tevoren geregeld moet zijn zo creatief mogelijk. Van begin af aan hebben ambtenaren de (inmiddels ex-)ministers Schouten (Landbouw) en Van Nieuwenhuizen (Infrastructuur) gewaarschuwd dat hun stikstofberekeningen voor wegverkeer niet deugen en kunnen stranden bij de rechter. Die waarschuwingen worden genegeerd, want het kabinet wil door en ziet in 2019 geen andere oplossing.

Rekentrucs

De eerste rekentruc waartoe het kabinet zijn toevlucht neemt is het instellen van een ‘afkapgrens’ van 5 km voor wegverkeer. De stikstofneerslag van het autoverkeer wordt slechts berekend tot op 5 kilometer afstand van de nieuw aan te leggen weg. De rest van de depositie, meer dan 95 procent van het totaal, hoeft niet gecompenseerd te worden in de vergunningaanvraag. De stikstof die verder dan 5 kilometer van de weg neerdwarrelt wordt beschouwd als ‘achtergronddepositie’, die het kabinet generiek wil compenseren met landelijke ‘bronmaatregelen’, zoals het uitkopen van veehouders en de snelheidsverlaging op snelwegen.

Daarmee trapt het kabinet opnieuw in de PAS-valkuil. Want de weg mag alvast worden aangelegd, terwijl de overheid de bulk van de vereiste stikstofcompensatie pas op een later moment realiseert. Dat dit juridisch wankel is, blijkt in januari 2021 als de RvS de vergunning voor de verlenging van de A15 van tafel veegt. De rechters vinden het onbegrijpelijk dat de overheid de stikstofberekeningen voor wegen op 5 kilometer afkapt, maar voor industrie en boerderijen géén afstandsgrens hanteert. De stikstofneerslag van andere economische activiteiten wordt dus wél tot aan de landsgrenzen berekend.

Ook vraagt de RvS zich ook af hoe nu verzekerd is dat de bronmaatregelen waar de overheid mee schermt er ook daadwerkelijk komen. De enige bronmaatregel die al tot stikstofreductie heeft geleid, de landelijke snelheidsverlaging, is vorige week ongeschikt verklaard als compensatiemogelijkheid. Andere bronmaatregelen die landelijk effect moesten sorteren zijn het introduceren van eiwitarm veevoer en de warme sanering van de varkenshouderij. De veevoermaatregel zit nog in de proeffase, en de opkoopregeling voor varkenshouders levert 67 procent minder stikstofreductie op dan verwacht. Dat laatste geldt trouwens voor vrijwel alle stikstofbesparende maatregelen van het vorige kabinet. Volgens de recentste prognose van het ministerie van LNV wordt slechts 56 procent van de in 2030 benodigde stikstofruimte ook echt gerealiseerd.

Juridisch onhoudbaar

Schouten reageert in juli 2021 op het RvS-arrest over de afkapgrens van 5 kilometer. Ze gaat volledig voorbij aan het feit dat de RvS het bezwaarlijk vindt een deel van de stikstofneerslag van het wegverkeer, namelijk alles buiten een straal van 5 kilometer, te negeren bij de vergunningverlening. In plaats daarvan doet Schouten alsof de kritiek van de bestuursrechter zich louter richt op het verschil tussen de rekenmethode voor wegverkeer en die voor andere economische activiteiten.

Haar oplossing: voortaan rekenen we bij élk bouwproject met een afkapgrens, alleen leggen we die nu bij 25 kilometer. Bij die afkapgrens wordt nog steeds 90 procent van de stikstofdepositie van het autoverkeer niet meegerekend, maar dat geldt nu ineens ook voor veehouderijen en industrie. Het resultaat is dat het afgeven van een natuurvergunning voor wegenaanleg iets meer stikstofcompensatie vergt dan voorheen, maar het uitbreiden van bedrijventerreinen, industrie en veehouderijen juist minder. Uit een berekening die milieuactivist Johan Vollenbroek liet uitvoeren blijkt dat meer dan 98 procent van de stikstofneerslag van staalfabriek Tata Steel nu buiten het bestek van de natuurvergunning valt. Zeer waarschijnlijk is ook de 25 kilometer-afkapgrens juridisch onhoudbaar, maar er kan weer even doorgebouwd worden zolang de onvermijdelijke rechtszaken nog lopen.