Kreukloos in een kreukbare tijd

Meer markt, minder overheid is het adagium. Onder voorzitterschap van Saskia Stuiveling sloeg de Rekenkamer alarm bij de ontdekking dat Nederland inmiddels ruim zeshonderd organisaties telt waarin markt en publieke sector zijn verweven....

MARTIN SOMMER

Saskia Stuiveling is de professor Akkermans van Den Haag. Ze wordt genoemd, aanhoudend. Ze zou zeer geschikt zijn geweest als PvdA-minister, in het kabinet Lubbers III of het huidige kabinet-Kok. Ze werd genoemd als commissaris van de koningin in zowel Noord- als Zuid-Holland. Vandaag wordt ze ook weer genoemd; er moet een opvolger van Klaas de Vries komen als voorzitter van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Ze moet erom lachen. 'Als voorzitter van de VNG werd ik de vorige ronde ook al genoemd, want zo lang zit Klaas de Vries er nog niet.'

Intussen is ze sinds elf jaar lid van de Algemene Rekenkamer, en zal ze over een paar maanden haar kamer in de Haagse Parkstraat ontruimen. Niet omdat ze dan een nieuwe prachtfunctie krijgt, maar omdat de Rekenkamer gaat verhuizen. In het verschoten kantoor gaat het aanmerkelijk informeler toe dan op de meeste departementen. Het aantal open boorden, koffiekringen en afzakbroeken is omgekeerd evenredig aan de precisie en de onkreukbaarheid waarom het instituut bekend staat.

Die kreukloosheid geldt ook voor mevrouw Stuiveling (50), wanneer ze uiteenzet waar ze het wel en vooral waar ze het niet over wil hebben. Niet over de salarissen van het CTSV-bestuur, en niet over de collegiale verhoudingen aldaar. Maakt niet uit dat Stuiveling persoonlijk met het onderzoek naar de voorganger van de CTSV de lont heeft gelegd die leidde tot de parlementaire enquête sociale verzekeringen. Evenmin mag het gaan over de busdirecteuren van de VSN en hun douceurtjes. 'Ook niet via een achterdeur.' Want de Rekenkamer onderzoekt de handel en wandel van de rijksoverheid, onafhankelijk en achteraf, en we bevinden ons nog in het heetst van de politieke strijd. Vandaar.

Ze ìs de Algemene Rekenkamer en wil eigenlijk alleen praten over 'dingen die ze zèlf onderzocht heeft'. Blijft er nog wat te bespreken dat verband houdt met de actualiteit? Genoeg. Sinds Lubbers I heeft de ondernemende ambtenaar de residentie veroverd. Meer markt, minder overheid, werd het adagium. Sindsdien zucht de ambtenaar niet langer onder parafencultuur en deugden als dienstbaarheid, onpartijdigheid, betrouwbaarheid en nauwgezetheid. Het stof is van de colberts geslagen en zoveel mogelijk diensten gingen de deur uit, hun flitsende huisstijl achterna. Dat is gelukt, en hoe.

Anderhalf jaar geleden sloeg de Rekenkamer alarm. Uiteraard in een bedaard rapport. 'Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid'. Er bleken inmiddels meer dan 625 diensten, organisaties, ondernemingen te bestaan waarin een overheidstaak en een particuliere taak vermengd zijn. Van de garage die een APK-keuring doet tot de Spoorwegen, de woningcorporaties, de ziekenfondsen en de PTT. ZBO's worden de zelfstandige bestuursorganen genoemd. Het weinig kinderachtige bedrag van 160 miljard gaat er om. Maar hoe die twee elementen van publiek en privaat te combineren, daar was aanmerkelijk minder bij stilgestaan. De fall-out begint langzaam zijn effect te sorteren. CTSV, VSN, GAK, WBL; Nederland is het land geworden van omstreden afkortingen, schreef Paul Scheffer vorige week in de NRC. 'Zinnebeelden van een kreukbare tijd.'

Stuiveling: 'De conclusie van ons rapport was: het ziet er allemaal ordelijk uit, maar dat is niet zo. Wij hebben gezegd: Rijk, schep orde in die wildgroei. Je kunt immers niet ordelijk besturen als je niet weet wat je bestuurt.'

- Wat hebben die ZBO-organisaties gemeen?

Ze houdt een beetje viezig geel plakkertje omhoog. Er staat met viltstift op geschreven. 'Beleid op de tast.'

'Beleid op de tast. Dat is de gemeenschappelijke noemer. Je zou zeggen: een organisatie die wil functioneren, heeft gegevens nodig. Het is altijd weer verbijsterend, maar je komt steeds weer organisaties tegen die die gegevens niet hebben. Heel veel beleid is gebaseerd op veronderstellingen die, als je wat nauwkeuriger kijkt, nauwelijks zijn onderbouwd met cijfers.'

Om de litanie samen te vatten. Er is niet vastgesteld wat de taak van een verzelfstandigd orgaan is. Of er is geen controlemechanisme bedacht. Of het Rijk heeft geen toegang om de organisatie die het zelf betaalt te controleren.

Ze geeft voorbeelden: bodemsanering bij benzinestations. Wel een zak geld neergezet, maar geen doelstelling vastgesteld en dus geen nacalculatie mogelijk. Voorlichtingscampagne voor het Rijk: niet gekeken of de doelstelling gehaald werd. Woningcorporaties: ieder onderhoudt zijn eigen waardering zodat voortdurend appels met peren worden vergeleken. Kinderopvang: 'Als je geen begin van een idee hebt om hoeveel vrouwen en hoeveel kinderen het gaat, dan kun je wat mij betreft niet claimen een bijdrage te hebben geleverd aan de verbeterde toegang van vrouwen tot de arbeidsmarkt. Want je weet het niet.'

'Wildgroei' was een voor Haagse begrippen al buitengewoon krachtige term, waartegen sommige ministeries prompt bezwaar maakten. Nog krachtiger is de betiteling 'schokkend', bij de vaststelling dat in een kwart van de gevallen überhaupt geen argumenten waren gegeven voor de verzelfstandiging.

'Het is schokkend wanneer de politiek eerst vaststelt dat iets een overheidstaak is, om die taak vervolgens te verzelfstandigen zonder een duidelijk doel. Als er geen taak is, waarom krijgt die organisatie dan een zak geld? En als iets eerst wel een overheidstaak was, en later niet meer, dan moet je terug kunnen vinden wat er dan veranderd is.'

De situatie bij de Nederlandse rijksoverheid was tien jaar geleden overigens weinig rooskleuriger. De Rekenkamer deed een onderzoek naar de rijksboekhouding. Daarvan bleek eenderde - 33 procent - niet te verantwoorden. 'Schokkend voor Nederlanders die denken dat hier alles zo goed geregeld is. Dat is nog maar heel recente geschiedenis.' Ze durft de stelling wel aan dat als eenderde van de rijksboekhouding destijds niet te verantwoorden was, dat nu zeker zo veel zal zijn, met die moderne zelfstandige bestuursorganen. Die zijn immers vaak veel gecompliceerder dan een eenvoudige overheidsdienst. Ziekenfondsen en woningcorporaties hebben bovendien geen baas; zijn eigenlijk aan niemand verantwoording verschuldigd.

De rekenkamer begon met het onderzoek naar de ZBO's naar aanleiding van de gebeurtenissen in Groot-Brittannië. Van de verzelfstandigingskoorts onder mevrouw Thatcher kwamen allerlei schandalen. De waterleiding deed het niet meer of de deuren vielen uit de geprivatiseerde trein. 'We zijn hier minder ver doorgeschoten, omdat wij er bovenop zaten. Ons onderzoek is gedaan in de veronderstelling dat het hier ook wel eens mis zou kunnen gaan.'

- Wat mankeerde er in Engeland?

'Niet vastleggen hoe verantwoording moest worden afgelegd. Ambtenaren die voor zichzelf begonnen. Wegdrukken van overheidstaken ten gunste van de vrije jongens. Het opkrikken van salarissen.'

- Dus eigenlijk alles wat wij nu in Nederland zien?

'Hier is het niet zo uit de hand gelopen. Wij constateerden alleen dat aan de minimumvoorwaarden niet is voldaan; als je niet vastlegt wat de taak van een organisatie is, dan kan die organisatie ''denatureren'' en voor zichzelf beginnen.'

- Is het niet veel eenvoudiger om te zeggen: overheidstaken en marktactiviteiten moet je uit elkaar houden?

'Nee. Dat kan niet meer. Je kunt het probleem niet meer oplossen door het weg te definiëren. Markt en overheid zijn zodanig met elkaar verweven, die haal je niet meer uit elkaar. Zelfs sociale werkplaatsen werken tegenwoordig marktconform. Zinvol bezig zijn wordt gezien als marktconform bezig zijn.

'Het heldere onderscheid tussen overheid en markt bestaat nog meer zeer ten dele. De contouren van de overheid zijn rafelig geworden. Nog maar heel weinig diensten zijn voor honderd procent van de overheid, zoals andersom heel weinig diensten voor honderd procent particulier zijn. Daartussen ligt een enorm gebied. En vooral een nieuwe verantwoordingsstructuur tegenover de burgers, daar moet het debat over gaan.'

Ze studeerde in Rotterdam rechten en bedrijfskunde, werd er organisatie-adviseur en vervolgens persoonlijk medewerker van André van der Louw toen die burgemeester was. Ze deed mee aan de RSV-enquête naar de ondergang van de gelijknamige scheepswerf waar tevergeefs honderden miljoenen in waren gepompt. Ze ontleent aan die ervaring haar idee dat de veelbetreurde kloof tussen burger en politiek voor een belangrijk deel het gevolg is van de politieke desinteresse in de uitvoering van hun besluiten. 'Men wordt liever niet geconfronteerd met het gat dat bestaat tussen beleid bedenken en uitvoeren. Als je wet op wet stapelt terwijl de inspectie hetzelfde blijft, kun je uitrekenen dat de inspectie niet meer aan haar taak toekomt en zelf maar gaat bepalen welke wet wel en welke niet wordt uitgevoerd.'

Automatisering is een ander mooi voorbeeld van wat er mis kan gaan als je niet naar de uitvoering kijkt. 'Tussen politieke tijd en ambtelijke tijd bestaat permanent frictie. Als een automatiseringssysteem over de kop wordt gejaagd, kom je jezelf op een verschrikkelijke manier tegen. Ik herinner me de automatisering van de CRI, tien jaar geleden. Daar hebben drie jaar lang duurbetaalde politiemensen kaarten met vingerafdrukken in de computer zitten stoppen. Heel handig, zo'n vingerafdrukkensysteem, maar ze waren wel vergeten een paar datatypistes te huren.'

- Wat betreft politieke belangstelling voor de uitvoering: hoe moet je bepalen wel deel van een bedrijf een openbare dienst is en welk deel niet? Neem de onrendabele lijnen die de geprivatiseerde NS wil laten subsidiëren. Hoe stel je vast wat onrendabele lijnen zijn?

'Het zal toch achteraf controleerbaar moeten zijn. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de postbestelling. De eerste grote privatisering was het loodswezen. Daar werd het simpel opgelost door het publieke deel weg te organiseren. Daar is van geleerd. Een afvaldienst kun je rendabel organiseren. Maar dan blijft misschien een deel staan waaraan niets wordt verdiend. De vraag is of de overheid in zo'n geval de hele vuilophaal voor haar rekening moet nemen, om dat niet-rendabele deel zeker te stellen. Daar worstelt elk land in Europa nu mee. De overheid hoeft niet elke publieke taak zelf uit te voeren, als er maar verantwoording wordt afgelegd voor de manier waarop die taken worden uitgevoerd.'

- Nu verkeren we kennelijk in de situatie dat de baas van VSN drie miljoen in zijn zak kan steken en er niemand verantwoordelijk is?

'Ja. Nu is het zo dat wel de vuilniszak wordt weggehaald, maar je weet niet of het tegen de laagste kosten gebeurt. Burgers die betalen, hebben het recht dat te weten. Diensten moeten zich dat realiseren en dus het maximale leveren voor de minimale kosten. Er moet een nieuwe orde komen. Een nieuwe moraal ook.

- Ha, een nieuwe moraal. De tekenen lijken wat dat betreft niet gunstig. Maakt het 'esprit de corps' van de oude ambtenarij plaats voor het drie keer halen waarvan we de eerste tekenen ontwaren? Wat moeten we met scholen die zich laten fêteren door McDonald's?

'Ik zei al: markt en publieke sector laten zich niet meer ontvlechten. Er moeten nieuwe spelregels komen, in dit geval te stellen door het schoolbestuur. Dat is ook de reden waarom de Rekenkamer laatstelijk onderzoek heeft gedaan naar de integriteit van ambtenaren. Omdat de overheid en de markt steeds meer met elkaar verweven raken, is het steeds belangrijker extra aandacht te geven aan ambtenaren op kwetsbare posten. Ambtenaren die vergunningen uit moeten geven, of contracten regelen, of toezicht houden.'

- De resultaten waren op het eerste gezicht niet spectaculair: negentig gevallen van fraude en corruptie over vijf jaar. Zou het toch nog goed zijn met de ambtseer?

'Inderdaad. Hoewel: als je dan bedenkt dat er geen systeem bestaat waar fraudegevallen worden aangemeld, dan worden die negentig het topje van de ijsberg. Echt alleen de ergste dingen die eruit spatten. Want een flink deel van die negentig zit bij de belastingdienst, waar ze nu juist wel een goed meldingssysteem hebben.'

Het rapport leert dat het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, waar zich toch de afgelopen jaren het een en ander heeft afgespeeld, geen enkel geval van fraude of corruptie heeft aangetroffen. Toch ziet Stuiveling vooruitgang. 'Het is in ieder geval niet meer zo dat we er te goed voor zijn. Vijf jaar geleden dachten we dat nog wel. Toen kwam de rede van Ien Dales waarin ze zei dat corruptie ook hier voorkomt. Dat was een schok.'

- Hoe zijn de reacties op dit rapport?

'Louw loene.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden