Analyse Wet openbaarheid van bestuur (Wob)

Kat-en-muisspel over weggelakte documenten

De overheid is verplicht documenten te leveren die via de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) worden opgevraagd, maar ze komen meestal te laat en vaak met grote delen weggelakt. De onvrede neemt toe. Waarom loopt het zo stroef? Drie problemen, een mogelijke oplossing en twee interviews met volhardende ‘Wobbers’. 

Grote stukken tekst zijn onleesbaar gemaakt met witte vlakken, maar in het vrijdag opgedoken ambtsbericht van 16 september 2014 zijn enkele cruciale zinnen nog wel leesbaar. Minister Opstelten krijgt met de brief inzage over ‘de voorgenomen beslissing’ van het Openbaar Ministerie om Geert Wilders te vervolgen voor zijn ‘minder Marokkanen’-uitspraak. Het ‘uitgebreide ambtsbericht’ krijgt Opstelten die dag ook onder ogen, maar is door het ministerie voor de buitenwereld onleesbaar gemaakt.

De bevindingen maken duidelijk dat de oud-minister Opstelten mogelijk meer bemoeienis heeft gehad met de beslissing om Wilders te vervolgen dan hij altijd heeft beweerd, constateert RTL Nieuws-journalist Pieter Klein. ‘Het is weer een barstje in het verhaal dat de minister van niks wist.’ Samen met collega Stephan Koole kreeg Klein deze brief pas boven tafel na een langdurig juridisch gevecht, waarbij ze gebruikmaakten van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Ook na het opduikelen van het nieuwste document afgelopen vrijdag blijven er nog veel vragen open. Door het weglakken van passages in het document is immers nog altijd niet goed na te lezen wat de rol van de minister precies was.

Het voorbeeld met de documenten over Opstelten is tekenend voor hoe lastig het is om interne documenten van de overheid boven water te krijgen. Met de Wob in de hand mogen journalisten, onderzoekers, advocaten, wetenschappers en alle burgers alle documenten bij de overheid opvragen. Maar na elk verzoek is de vraag of de documenten worden gevonden, of ze vervolgens tijdig openbaar worden gemaakt en of ze nog leesbaar zijn nadat de overheid gevoelige passages heeft doorgekrast. Zo ook bij het verzoek van RTL. Eerst zouden er bijna geen documenten zijn, vervolgens werden toch meer documenten gevonden en duurde het erg lang voordat het ministerie die vrijgaf. En als de documenten uiteindelijk worden opgestuurd, blijken veel passages weggelakt. Waarom loopt het toch zo stroef om documenten van de overheid in handen te krijgen? En valt dat op te lossen?

De ambities en verwachtingen van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) waren hooggespannen toen deze mede onder het progressieve kabinet-Den Uyl in de jaren zeventig van de vorige eeuw tot stand kwam. De burger zou met dit middel de overheid scherp kunnen controleren. Door zelf documenten op te vragen kan de burger het beleid van de overheid controleren en transparant maken.

Vooral journalisten gingen gebruikmaken van de wet en wisten diverse keren overheden of politici in verlegenheid te brengen. Ook advocaten of wetenschappers hebben geregeld met succes een belangwekkend document opgeduikeld. Het bekendste recente voorbeeld is de ophef over hoe de afschaffing van de dividendbelasting in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III belandde. De documenten die twee wetenschappers over het regeringsplan opvroegen leidden uiteindelijk tot afschaffing van het dividendplan.

De successen van het wobben – zoals de methode in jargon heet – nemen niet weg dat de onvrede bij alle partijen de laatste jaren toeneemt. De overheid klaagt over de grote werkdruk die de verzoeken met zich meebrengen voor de ambtenaren. Gebruikers vinden dat de overheid vooral bezig is om onwelgevallige informatie binnenskamers te houden. ‘De Wob is een essentieel middel om de overheid te controleren’, stelt Evert de Vos, voorzitter van de VVOJ, de vereniging van onderzoeksjournalisten. ‘Maar we merken dat we actief worden tegengewerkt.’ De drie terugkerende problemen bij de Wob: 

Probleem 1: Documenten onvindbaar

De eerste horde waar aanvragers tegenaan lopen is de vaststelling of er wel documenten zijn. Soms laat een ministerie weten dat er geen documenten zijn. Overheden slaan ook soms selectief documenten op. In een advies van de rijksoverheid uit 2014 krijgen ambtenaren de tip vaker gebruik te maken van ‘chat-achtige functies’ met ‘geen of korte bewaartermijn’, dan kunnen later deze interne discussies niet meer via de Wob opgevraagd worden. In dezelfde notitie krijgen de ambtenaren het advies om over het verloop van procedures per telefoon afspraken te maken, evenzeer niet traceerbaar. Op een Wob-conferentie in juni 2018 werd over een andere aanpak verteld:  mail documenten integraal retour, zodat ze officieel niet in bezit zijn en niet opgevraagd kunnen worden.

Probleem 2: Documenten te laat

Als een overheidsinstantie wel documenten aantreft, is het onzeker of ze deze teksten tijdig toesturen. Klein en Koole van RTL Nieuws vroegen hun documenten over Wilders en Opstelten al in juni 2018 op en kregen pas een jaar later met tussenkomst van de rechter antwoord. Deze trage afhandeling is geen uitzondering, blijkt uit de cijfers die de Volkskrant heeft verzameld over Wob-procedures tussen 2016 en juni 2019. Ruim tweederde van het aantal verzoeken om documenten openbaar te maken overschrijdt de wettelijke termijn van twee maanden, en de vertraging lijkt de laatste jaren alleen maar toe te nemen, waarbij het ministerie van Volksgezondheid het minste op tijd informatie openbaart.

Ministeries proberen op allerlei manieren onder een verzoek uit te komen. Journalisten krijgen geregeld de vraag of een verzoek kan worden ingetrokken. Het is een vorm van handjeklap. Als aanvragers met minder informatie genoegen nemen, krijgen ze wel sneller de documenten. De overheid heeft dan minder werk, de journalist sneller zijn informatie. Het ministerie van Binnenlandse Zaken organiseerde al eens cursussen voor gemeentejuristen waarin deze informele aanpak bij Wob-verzoeken wordt aangeraden.

Soms wachten ministeries niet op instemming van de aanvrager, maar bepalen ze zelf dat ze slechts een deel geven. Zo stelde het ministerie van Onderwijs onlangs een ‘alternatieve afhandeling’ voor toen de Volkskrant documenten opvroeg over het Cornelius Haga Lyceum. ‘Aan de hand van cruciale momenten in het dossier zullen we relevante documenten selecteren, inventariseren en beoordelen’, staat in de brief. ‘Dit is in strijd met de wet, het is gewoon veredelde voorlichting’, stelt hoogleraar bestuursrecht Wim Voermans over deze handelswijze. De Volkskrant heeft deze zaak half augustus met succes bij de rechter aangekaart. Het ministerie moet alsnog binnen twee maanden de documenten verstrekken en anders een boete betalen.

Probleem 3: Documenten onleesbaar

Als na lang aandringen de aanvrager een pakket documenten krijgt toegestuurd, is het maar de vraag of ze leesbaar zijn. Een overheid mag immers passages weglakken. Het ambtsbericht over Wilders dat afgelopen vrijdag is verschenen bestaat vooral uit witte onleesbare blokken tekst. Over wat een overheid wel of niet moet openbaren valt te twisten. Staatsgeheimen hoeven overheden logischerwijs niet te verstrekken, maar over veel andere kwesties ligt het minder eenduidig. Als sprake is van bedrijfsgevoelige informatie of een zogeheten persoonlijke beleidsopvatting van een ambtenaar mag de overheid een passage doorkrassen voordat ze een document openbaart. Waar die grens precies ligt, is soms moeilijk te controleren. Bij onenigheid kan een aanvrager naar de rechter stappen, die de rijksoverheid geregeld op de vingers heeft getikt omdat te veel tekst is weggelakt.

Ministeries voelen zich daarom verplicht elk document goed te bestuderen. Vooral als iemand tienduizenden documenten opvraagt kan dat monnikenwerk zijn. Ook mailtjes of eerdere versies van rapporten moet een ambtenaar nalopen, voordat een document naar buiten komt. De werklast is daarbij toegenomen, doordat overheden steeds meer informatie maken en verzamelen. Sinds begin dit jaar moeten ook sms’jes en whatsappjes van ambtenaren worden opgeslagen.

Deels heeft de overheid de werklast ook aan zichzelf te wijten, vindt hoogleraar bestuursrecht Wim Voermans. ‘Er is jaren op openbaarheid bezuinigd, steeds minder menskracht, minder Wob-ambtenaren.’ Daarnaast is vaak niet duidelijk welke documenten er over een onderwerp zijn. En door krampachtig te beoordelen of documenten een politiek probleem kunnen opleveren als ze naar buiten komen, kost het erg veel tijd een verzoek af te handelen. ‘Het is alleen maar erger geworden’, verzucht Voermans. Hij begrijpt de bestuurlijke reflex om niet zomaar alle informatie te openbaren, maar vindt dat daarin veel te ver is doorgeschoten. ‘Mensen worden van het kastje naar de muur gestuurd, Wob-verzoeken worden eindeloos getraineerd, antwoord wordt uitgesteld till kingdom come.’ Er is volgens hem sprake van een systematisch probleem. ‘Er heerst een verstikkende bestuurlijke cultuur. Openbaarheid is een recht, maar ze behandelen het als gunst. Ze hebben er gewoon geen zin in.’

Bij zo’n 50 procent van de Wob-verzoeken is informatie weggelakt met het argument dat er in de tekst een persoonlijke opvatting van een ambtenaar staat, zegt directeur Guido van Enthoven van een adviesbureau dat onderzoekt hoe de overheid met de wet omgaat. Hij ziet dat dit argument vaak met willekeur wordt ingezet. ‘In de praktijk brengen ze dan vaak alleen informatie naar buiten die de minister niet zou kunnen schaden.’

Wie ontevreden is over de vele weggelakte passages kan als laatste redmiddel naar de rechter stappen. De rechtbank gaat dan de originele teksten bestuderen en oordelen of de overheid niet te voortvarend passages heeft weggelakt. De gang naar de rechter is echter onzeker, tijdrovend en kostbaar. Zeker voor een burger of kleine organisaties is zo’n juridisch gevecht tegen de rijksoverheid een lastig begaanbare weg.

Oplossing: Een nieuwe wet? 

Mede om dit probleem te ondervangen is er al sinds 2012 een discussie gaande om de huidige wet te vervangen. Het toenmalige Tweede Kamerlid Mariko Peters van GroenLinks diende dat jaar een wetsvoorstel in om onder meer een onafhankelijke informatiecommissaris te benoemen. Deze instantie moet controleren of de overheid verzoeken zorgvuldig en op tijd afhandelt. Groot-Brittannië, Zweden en zelfs een jonge democratie als Slovenië kennen zo’n onafhankelijke controleur, maar in Nederland is het wetsvoorstel door politieke compromissen sterk verwaterd. ‘Er is weinig van overgebleven’, zegt Jit Peters, emeritus hoogleraar staats- en bestuursrecht en oom van Mariko Peters, die meeschreef aan het originele voorstel. In het aangepaste voorstel mag de overheid weer wat ruimer lakken dan eerst werd voorgesteld en de informatiecommissaris is van tafel. ‘De tanden zijn eruit gehaald.’

Het aanvankelijke enthousiasme van de vereniging van onderzoeksjournalisten over de wet is geheel verdampt. ‘De nieuwe wet is zover uitgekleed dat we beter de oude kunnen houden en verbeteren’, aldus VVOJ-voorzitter De Vos. In april schreef de vereniging een brief die werd ondertekend door de hoofdredacties van vijftig vooraanstaande media waarin de steun voor de wet werd ingetrokken.

Vooralsnog lijkt in de Tweede Kamer wel steun te bestaan voor de nieuwe wet. Hoogleraar Voermans betwijfelt of het veel zal gaan uitmaken. ‘Het Wob-werk wordt door ministeries een beetje als corvee gezien. Er zit ook geen sanctie op als je te laat bent. Wat wint een minister als die braaf Wob-verzoeken uitvoert? Als we dit willen aanpakken, hebben we een cultuuromslag nodig.’

Er moesten memo’s zijn over de dividendbelasting

Met stijgende verbazing kijkt Jan van de Streek naar het debat over het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III. De oppositie bijt zich vast in het plan van de kersverse coalitie om de dividendbelasting af te schaffen: hoe is het voorstel in het regeerakkoord terechtgekomen, en kan zij de memo’s van het voorstel zien? Premier Rutte zegt dat er helemaal geen documenten zijn. ‘Dat kan niet’, denkt hoogleraar belastingrecht Van de Streek. ‘Over belangrijke beslissingen worden altijd memo’s geschreven.’

De volgende dag mailt hij een verzoek op basis van de Wet openbaarheid van bestuur naar het ministerie. Het zou maanden duren voordat hij in de rechtszaal zijn antwoord kreeg. De memo’s bestonden inderdaad.

Die bekendmaking was het begin van het einde: het voorstel om de dividendbelasting af te schaffen sneuvelde. Onder politieke druk maakte Rutte een paar memo’s openbaar. Voor Van de Streek is het niet genoeg. De hoogleraar stapt nu naar de hoogste bestuursrechter om ook de rest van de memo’s openbaar te krijgen. ‘Ik wil weten hoe dit voorstel überhaupt op tafel kwam, wat er is besproken met Shell en Unilever. Daar hebben we nog steeds geen antwoord op.’

Steeds komt de naam van Shell bovendrijven 

Op een dinsdagochtend in juni zit Bas van Beek in een volle vergaderzaal van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Zes ambtenaren zijn daar verzameld om te overleggen over de Shell Papers, een reeks Wob-verzoeken over de innige band tussen Shell en de Nederlandse overheid die hij namens het Platform Authentieke Journalistiek heeft ingediend. ‘Het is logisch dat de overheid het bedrijfsleven helpt, maar in de laatste jaren is de balans doorgeslagen’, zegt Van Beek.

Bij zeventien bestuursorganen – ministeries, provincies, gemeenten – heeft het onderzoeksjournalistieke platform gevraagd om alle documenten die het over Shell bezit sinds 2005. In de onderzoeken die Van Beek door de jaren heen deed kwam de naam van het Nederlands-Brits bedrijf steeds bovendrijven: het oppompen van gas in Groningen, belastingafspraken met de overheid, schimmige deals in Mozambique. ‘De Nederlandse bevolking wil daar transparantie over.’

Met de Shell Papers wil Van Beek meer duidelijkheid over de relatie tussen de overheid en het bedrijf. Al verwacht hij niet snel antwoord op die vraag: tijdens het gesprek doen ze hem het voorstel 10 procent van de gevraagde documenten te geven. Hij weigert. ‘We willen eerst weten welke documenten er allemaal zijn, voordat we afspraken gaan maken.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden