Kandidaat-lidmaatschap Oekraïne: Den Haag wacht met oordeel liever nog even op Brussel

Het bezoek dat de voorzitter van de Europese Commissie Ursula von der Leyen vorige week aan Kyiv bracht, dendert nog na in Den Haag. PVV:’Onbezonnen’. SP: ‘Zeer onverstandig.’ SGP: ‘Onverstandig.’ Ja21: ‘Ze stookt onrust en zorgt voor chaos.’ VVD: ‘Ook wij hebben zorgen over haar uitspraak over een ‘versneld traject’.’ Forum vraagt zich af of haar optreden de EU ‘in oorlog’ brengt met Rusland.

Het sentiment in Den Haag – dat al jaren met Parijs en Kopenhagen op de rem staat als het gaat om uitbreiding – is dat de Commissie niet het corrupte Oekraïne versneld de EU in mag rommelen. Feit is dat de uitbreiding van de EU vanwege nationale blokkades al jaren zo goed als stil ligt. Kan Russisch oorlogsgeweld in Oekraïne hierin verandering brengen?

Waarschijnlijk niet, want de lidstaten zijn verdeeld en het is sowieso een heel lange procedure. Von der Leyen versnelt wel de onderdelen in de procedure waar de Commissie verantwoordelijk voor is. Maar de lidstaten bepalen alle cruciale stappen, waarbij unanimiteit vereist is: het erkennen van kandidaat-lidmaatschap, de criteria waaraan moet worden voldaan, het mandaat voor de onderhandelingen en het uiteindelijke besluit – meestal na vele vele jaren – of een land kan toetreden.

Ingrijpende hervormingen

Von der Leyen hield zich in Kyiv strikt aan haar taak: nadat Oekraïne had gezegd kandidaat-lid te willen worden, bracht zij op verzoek van de lidstaten een uitgebreide vragenlijst naar Kyiv. De Commissie zal de antwoorden bestuderen en wellicht al in juni met een ‘opinie’ hierover komen. De lidstaten bespreken dit in de Europese Raad – en nemen een besluit. Zelfs als dat positief is over het kandidaat-lidmaatschap, wacht Oekraïne nog een lang proces van onderhandelingen en ingrijpende hervormingen.

Dus ‘snel’ in de context van EU-uitbreiding duurt nog altijd vele jaren. Adia Sakiqi vertegenwoordigt als ambassadeur van Albanië in Den Haag een land dat al dertien jaar in de wachtkamer van Europa zit. In 2009 maakte Tirana bekend kandidaat-lid te willen worden – vier jaar later was het zover. ‘Maar dat was een loos gebaar, want vóór er onderhandelingen konden beginnen, werden extra en noodzakelijke criteria toegevoegd.’

Het groene licht leek er in december 2020 eindelijk te zijn, nadat Frankrijk en Nederland hun jarenlange verzet hadden opgegeven. Toen ging Bulgarije er alsnog voor liggen. De onderhandelingen met Servië en Montenegro verlopen moeizaam.

Het afgelopen decennium hebben pleidooien om uitbreiding te zien als een strategisch instrument, tegen geopolitieke rivalen als Rusland en China, het dus afgelegd tegen politieke blokkades en de angst om corrupte landen binnen te halen.

Het valt Bob Deen, Oost-Europa expert van Instituut Clingendael, op dat Von der Leyen anders te werk gaat dan haar voorganger Juncker. ‘Die stond jarenlang op de rem. Von der Leyen is pro-actiever, dus kunnen landen zich minder makkelijk verschuilen achter de Commissie.’

Dat ongemak is te zien in de Nederlandse opstelling. Premier Rutte zei dat het proces ‘vooral niet politiek moet worden, maar een beetje saai moet blijven’. Hij doelde daarmee op de criteria waaraan landen moeten voldoen. Het belang van die criteria wordt alom onderstreept, maar het besluiten of een land eraan voldoen is ‘niet alleen een technisch maar natuurlijk ook een politiek proces’, zegt Deen.

Rechterlijke macht

Behalve Oekraïne willen ook Georgië en Moldavië kandidaat-lid worden. Buiten kijf staat dat alle drie de landen ingrijpende hervormingen moeten doorvoeren om ooit te kunnen voldoen aan de criteria. Deen geeft in Oekraïne het voorbeeld van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, waarbij pogingen tot hervormingen al jaren botsen op ‘gevestigde belangen’ in de politiek.

Deze landen zijn dus sowieso vele jaren verwijderd van lidmaatschap. De discussie gaat over de vraag of er nu, gezien de oorlog, een belangrijk politiek signaal nodig is over de eindbestemming van deze landen in de EU. ‘Wij zijn er voorstander van dit strategisch aan te vliegen, al zien de populisten het niet zitten’, zegt Sjoerd Sjoerdsma (D66). ‘Maar een Oekraïne dat na de oorlog snel weer wordt opgebouwd en tegelijk heel stevig hervormt – dat is ook het beste antwoord op Russische agressie.’

Tegenstanders vrezen juist de wrevel van Rusland, en vinden dat de kwestie nu geen prioriteit heeft én verkeerde verwachtingen in Kyiv kan wekken. Dat laatste gevaar ziet Deen ook: ‘Als er onrealistische verwachtingen in de betrokken landen worden gewekt, kan de steun voor de EU snel verdampen als deze niet worden waargemaakt.’ Volgens ambassadeur Sakiqi is dit gevaar echter minstens zo groot als landen semi-eeuwig aan het lijntje worden gehouden.

Beloften nakomen

Het kabinet zit op het vinkentouw en houdt de Europese discussie in de gaten. Vooral de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Annalena Baerbock zint erop de uitbreidings-impasse te doorbreken. Ruslands oorlog gaat uit van Europese verdeeldheid, zei ze maandag; daarom ‘is het ongelofelijk belangrijk dat we onze beloften inzake de westelijke Balkan nakomen’. Parijs lijkt echter, zelfs als Emmanuel Macron president blijft, niets van zijn scepsis tegen uitbreiding te hebben verloren.

Er circuleren ook andere ideeën. Als Oekraïne overleeft, zullen honderden miljarden euro’s nodig zijn om het weer op te bouwen. De Europese leiders willen daarvoor een internationaal fonds oprichten. Het ligt voor de hand de wederopbouw te gebruiken om het land te verankeren in de interne markt, stellen topeconomen in een rapport voor het Centre for Economic Policy Research: alleen het radicaal overnemen van Europese regels kan een definitieve ‘breuk met het Sovjet-verleden’ bewerkstelligen.

Tot nu toe blijven dit vergezichten. Ook voor de Balkan, waar Rusland en China de spanningen actief aanwakkerden terwijl een verdeeld Europa toekeek. Het kabinet wacht inzake Oekraïne de opinie van de Commissie af en ziet dan verder. Of de politieke loopgraven rond dit onderwerp verlaten moeten worden, hangt af van de strijd in Oekraïne – en Brussel.