Nieuws Onderwijsraad

‘Je kunt het onderwijs niet aansturen als een centraal geleide planeconomie’

Er is gebrekkig inzicht’ in de inkomsten en uitgaven van scholen, concludeert de Onderwijsraad.  Dat moet beter, al mag het niet ten koste gaan van de vrijheid van scholen.

De Witte School Arnhem

Leerkrachten verdienen te weinig. Besturen potten veel geld op. En waar zijn al die conciërges gebleven die het kabinet beloofd had?

Vrijwel elke discussie in het onderwijs gaat tegenwoordig over geld. De gemoederen lopen daarbij soms zo hoog op, dat de spandoeken de lucht in gaan. De Tweede Kamer vroeg de Onderwijsraad daarom om advies. Kon de raad de financiën in het onderwijs niet eens tegen het licht houden? Woensdag presenteert de raad het advies.

De conclusies liegen er niet om. ‘Zowel de overheid als het onderwijsveld hebben gebrekkig inzicht in de onderwijsgelden’, zegt Henriëtte Maassen van den Brink, voorzitter van de Onderwijsraad. ‘Dat is kwalijk, want daardoor is bijvoorbeeld niet goed te beoordelen of het totale budget voor onderwijs toereikend is.’

De raad komt in het advies vanzelfsprekend ook met oplossingen. Hoe kan het onderwijs de financiën op orde krijgen?

‘Geef scholen één zak met geld…

De lumpsum, dat is het probleem. Vraag het de kritische leerkrachten en onderwijscolumnisten en ze zullen zeggen dat zowat alle financiële problemen in het onderwijs te wijten zijn aan de lumpsumregeling. Maar daar is de Onderwijsraad het pertinent mee oneens.

De regeling werkt grofweg zo: onderwijsinstellingen krijgen jaarlijks één grote zak met geld en mogen daarmee doen wat ze willen. Zo lang de onderwijskwaliteit maar op orde is en er voldoende leerlingen een diploma halen, maakt het de Onderwijsinspectie weinig uit of een school een nieuwe bibliotheek aanlegt of een extra biologiedocent in dienst neemt.

Scholen kunnen die vrijheid niet aan, zeggen de critici. Bestuurders zouden liever pronken met geldverslindende onderwijsvernieuwingen dan dat ze het personeel een keer fatsoenlijk betalen. En dat budget voor conciërges geven ze liever uit aan iPads.

De vraag die telkens terugkeert: moet het onderwijsgeld dan toch niet geoormerkt’ worden, zoals dat in onderwijsjargon heet? De Algemene Onderwijsbond voelt daar wel iets voor. Zet een schot tussen uitgaven voor personeel en uitgaven voor andere zaken, suggereerde de bond deze week voor de zoveelste keer.

Slecht plan, aldus de Onderwijsraad, die de afgelopen maanden verschillende methoden van bekostiging met elkaar vergeleek. Want de voordelen van de lumpsum zijn groter dan de nadelen. Dit systeem stelt de scholen het best in staat ‘stabiel beleid te voeren, met beperkte administratieve lasten’, schrijft de raad.

Bovendien zorgt de lumpsum voor flexibiliteit. ‘Vanuit Den Haag kun je niet beslissen hoe het onderwijs in Appingedam en Amsterdam ingericht moet worden’, zegt de Rotterdamse hoogleraar onderwijsrecht Pieter Huisman, die als lid van de Onderwijsraad aan het advies werkte. ‘Je kunt het onderwijs niet aansturen als een centraal geleide planeconomie.’

‘Op verschillende plekken hebben mensen verschillende behoeftes’, voegt Maassen van den Brink toe. ‘Het ene vmbo is heel generiek, op het andere zetten ze vol in op practica, omdat ze het onderwijs daarmee afstemmen op het beroepenveld in de regio. Die vrijheid heeft een bestuur door de lumpsum.’

Ondertussen mag de systematiek wel wat eenvoudiger, zoals de Algemene Rekenkamer een aantal jaar terug ook al concludeerde. Nu spelen wel erg veel verschillende kengetallen een rol bij de berekening van de bekostiging, waardoor onderwijsbestuurders vaak moeilijk kunnen voorspellen hoe hoog de bijdrage is die ze zullen ontvangen. De ‘complexe wijze van berekening’, zo stelt de raad, maakt hen onzeker over de beschikbare budgetten.

Huisman toont een brochure waarin staat hoe wordt berekend hoe hoog de rijksbijdrage is die een basisschool krijgt. Het document telt 26 pagina’s en staat vol formules en afkortingen. ‘Ze hebben zelfs bepaald dat je geld krijgt om twaalf keer per jaar het gras te maaien’, zegt hij.

Directeur Hans Ettema van de Antoniusschool in Nieuw Vennep beaamt desgevraagd dat de geldstromen vanuit Den Haag onvoorspelbaar zijn. ‘We houden een slag om de arm bij het opstellen van de begroting, want er wijzigt altijd wel iets in de bekostiging. Voor een school met een paar honderd leerlingen kan dat zo 20 tot 30 duizend euro schelen op jaarbasis – positief of negatief. Dat is toch weer een halve leerkracht.’

Dat moet dus anders, vindt de Onderwijsraad, eenvoudiger. Het primair onderwijs werkt daar nu aan, in het voortgezet onderwijs hebben de scholen al een nieuw bekostigingsmodel goedgekeurd. 

‘Ze willen terug naar vier parameters’, zegt Maassen van den Brink. ‘Dat lijkt me veel beter.’

De Helitroop Almere

…kom niet steeds met nieuwe subsidies en regelingen…

En er is nog iets wat het systeem van de lumpsum vervuilt: al die subsidies en regelingen voor aanvullende bekostiging die er óók nog zijn. Daarmee probeert de overheid grip te houden op het onderwijsveld, maar volgens Huisman is er vooral ‘veel stampij’ over.

Zo is er een regeling voor aanvullende bekostiging voor basisscholen die tweetalig onderwijs bieden, een regeling om schoolleiders die een opleiding volgen te kunnen vervangen en een subsidie voor scholen die kansenongelijkheid in het voortgezet onderwijs proberen tegen te gaan.

Ook trekt het kabinet soms een bedrag uit met een bepaald doel. In 2008 beloofde het kabinet geld voor conciërges en klassenassistenten. Vijf jaar later kwam er 150 miljoen vrij om drieduizend jonge leraren aan te stellen.

De Onderwijsraad vindt zulke Haagse bemoeienis via de geldstromen onwenselijk. Het zorgt namelijk voor ‘versnippering’, want het geld wordt via allerlei verschillende potjes verdeeld en daar wordt de bekostigingssystematiek nodeloos ingewikkeld door. Bovendien bestaat de kans dat een nieuwe regering zo’n regeling weer bij het vuil zet, wat bij scholen tot onvoorziene problemen op de begroting leidt.

En als de overheid het dan toch niet kan laten om met een specifiek doel een pot geld vrij te maken? Dan moeten ze in ieder geval zorgen dat er duidelijke afspraken gemaakt worden en dat er achteraf gecontroleerd kan worden of het geld ook daadwerkelijk goed besteed is.

Want neem nou die 150 miljoen voor jonge leraren. ‘Dat geld voegde het kabinet toe aan de lumpsum’, zegt Maassen van den Brink. ‘En achteraf weet niemand hoeveel jonge leerkrachten met dat geld zijn aangesteld. Hetzelfde gebeurde bij het afschaffen van de basisbeurs. Met het geld dat daardoor vrij kwam, beloofde minister Jet Bussemaker vierduizend nieuwe docenten aan te stellen. Maar hoe gaan ze dat straks meten?’

Soms gaat het overigens wel goed, haast Maassen van den Brink zich te zeggen. ‘Bij het voorkomen van voortijdig schoolverlaten zijn duidelijke normen geformuleerd. Daar zijn instellingen ook op afgerekend.’

Dalton Basisschool Karrepad

…en zorg eindelijk voor een goed financieel overzicht’

‘De lumpsum is geen blanco cheque.’ Voorzitter Maassen van den Brink is er duidelijk over: onderwijsinstellingen moeten zich ‘een stuk beter’ verantwoorden over de bestedingen van overheidsgeld. Nu is vaak niet duidelijk of een instelling het geld doelmatig besteed.

Wat gaat er dan mis? Allereerst hebben onderwijsinstellingen het interne toezicht niet altijd op orde. Toezichthouders zien risicovolle ontwikkelingen nog vaak over het hoofd – zowel qua onderwijs als qua financiën – stelt de raad. Soms ontbeert een raad van toezicht kennis op een bepaald terrein.

Toezichthouders stellen volgens Maassen van den Brink ook niet de juiste vragen. ‘Ze kijken hoeveel geld er naar personeel gaat, of er een tekort is op de begroting en hoe het met de reserves gaat. Maar ze vragen zelden: welke doelen stelt de instelling zich en met welke middelen gaan we die doelen bereiken? Daar zit echt een gapend gat.’

Ook het externe toezicht – door de overheid – moet beter. De Onderwijsinspectie en de NVAO (die opleidingen in het hoger onderwijs beoordeelt) hebben niet voldoende capaciteit en expertise in huis, stelt de raad. ‘De overheid gooit daar allerlei taken over de schutting’, zegt Maassen van den Brink, ‘maar er wordt nooit eens gekeken of die instanties die taken wel kunnen uitvoeren.’

En waar eveneens iets aan moet gebeuren: het financiële overzicht. Neem bijvoorbeeld het geld dat naar het primair onderwijs gaat, zegt Maassen van den Brink. ‘Volgens het ministerie van Onderwijs stijgt dat budget al jaren, maar bij het Centraal Bureau voor de Statistiek vind je cijfers die laten zien dat de bekostiging daalt. Dat vonden wij wonderlijk. Hoe kun je nou zeggen of er genoeg geld naar onderwijs gaat als niet eens bekend is wat de juiste cijfers zijn?’

Waar alle scholen samen hun geld aan besteden is ook al onduidelijk. Onderwijsinstellingen zijn verplicht jaarverslagen in te leveren, maar die laten zich lastig bijeenvegen, zodat het totaaloverzicht onvolledig is.

Zo is bijvoorbeeld wel bekend hoeveel geld Nederlandse onderwijsinstellingen besteden aan personeel, maar niet hoeveel er naar de salarissen van alleen de leerkrachten gaat, of naar de directiesalarissen.

‘Bizar’, zegt Maassen van den Brink. ‘Ik begrijp niet waarom dat niet mogelijk is.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.