Informateurs nemen een loopje met democratie

Vermomd als informateur, om geen verantwoording te hoeven afleggen, zijn Kok, Borst en Zalm in feite aan het regeren. Zij verschuilen zich achter de rug van het onschendbare staatshoofd....

HET SCHIJNT zo te zijn, dat de kabinetsformatie de laatste en beslissende fase is ingegaan. Kennelijk is de door het staatshoofd verstrekte opdracht zo goed als uitgevoerd.

Als er, na de benoeming van een formateur, zo'n twee maanden na de verkiezingen een nieuw kabinet kan aantreden, is dat beslist een knappe prestatie. Maar om dit resultaat te bereiken, hebben de informateurs wel een grens verlegd, die niet verlegd had mogen worden. Zij hebben teveel geregeerd en wie wil regeren, moet zich niet vermommen als informateur, maar als minister verantwoording afleggen.

Een toekomstig kabinet moet kunnen rekenen op de steun van de Kamers der Staten-Generaal. Wat is er verstandiger dan voorafgaand aan de benoeming van ministers te sonderen of die steun er in voldoende mate is. Daartoe benoemt de koningin informateurs, die er voor zorgdragen dat door de toekomstige coalitiepartijen principe-afspraken worden gemaakt over het te voeren regeringsbeleid.

Gezien de verkiezingsuitslag en het succes van het thans demissionaire paarse kabinet is de keuze van informateurs tot dusverre zeer voor de hand liggend geweest. De aan hen verstrekte informatie-opdrachten zijn evenmin verrassend te noemen.

De opdracht aan Kok, Zalm en Borst houdt kort en goed in de mogelijkheid te onderzoeken van een kabinet van PvdA, VVD en D66, oftewel een tweede paars kabinet. De informateurs hadden deze opdracht beperkt kunnen opvatten. In dat geval was het trio al lang en breed klaar geweest; men kan toch zo langzamerhand niet anders dan concluderen dat er inmiddels wel overeenstemming is over de vraag van welke kleur het nieuwe kabinet kan en dient te zijn.

Wordt de opdracht ruimer opgevat, dan moet tevens worden geïnventariseerd op welke terreinen en in welke mate er verschillen van inzicht bestaan die de vorming van een kabinet van de gewenste samenstelling kunnen belemmeren.

Omtrent deze punten van beleid zal een zekere mate van overeenstemming moeten worden bereikt tussen de onderhandelaars. Dergelijke principe-afspraken plegen te worden vastgelegd in een regeerakkoord. Dat is echter iets anders dan nu reeds, met voorbijgaan aan het parlement, voor de hele kabinetsperiode op alle onderdelen het beleid formuleren.

De wijze waarop Kok, Borst en Zalm de verstrekte opdracht uitvoeren, getuigt van een wel zeer ruime interpretatie van hetgeen van informateurs mag worden verwacht. Men is niet zozeer aan het informeren, maar in eendrachtige samenwerking met de fractievoorzitters van PvdA, VVD en D66 alvast aan het regeren geslagen.

De afspraken die onder leiding van het trio zijn gemaakt, hebben weinig meer van doen met het uitvoeren van de opdracht, het onderzoeken van de mogelijkheid van een kabinet van PvdA, VVD en D66.

Met behulp van ambtenaren en Kamerleden worden complete voorstellen van wet in elkaar getimmerd omtrent zaken die zeker belangrijk zijn, maar die ook best nog even zouden kunnen blijven liggen om onder politieke verantwoordelijkheid van de nieuwe ministers te worden afgehandeld.

Op zichzelf is deze gang van zaken al iets om je druk over te maken. Tegelijkertijd zal iedereen begrijpen, dat het bloed soms kruipt waar het niet gaan kan. Het werkelijke probleem ligt in de combinatie met het stilzwijgen, dat rond deze formatie is bewaard.

Ronduit verontrustend is de houding van de informateurs, waar het de verantwoording betreft omtrent hetgeen tot dusverre in beslotenheid heeft plaatsgevonden. Uiteraard vragen de aard van de werkzaamheden en de positie als adviseur van het staatshoofd om vertrouwelijkheid.

Ook is het juist, dat informateurs geenszins verplicht zijn verantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer. Maar dat veronderstelt wel dat zij zich bewust zijn van hun bijzondere positie en niet meer doen dan van hen is gevraagd en mag worden verwacht.

Volgens het staatsrecht is de nieuwe minister-president politiek verantwoordelijk voor het proces en de uitkomsten van de formatie. Na afloop van de formatie zal de nieuwe premier dan ook verantwoording dienen af te leggen en wie twijfelt er nog aan dat dit de thans demissionaire minister-president Kok zal zijn met aan zijn zijde de ministers Zalm en Borst.

Bij hun weigering om nu reeds informatie te verschaffen aan de Tweede Kamer, hebben de informateurs zich beroepen op deze staatsrechtelijke constellatie. Dit beroep is maar ten dele te billijken. De formele opstelling zou volkomen correct zijn geweest, indien het trio zich daadwerkelijk had beperkt tot hetgeen van hen door het staatshoofd is gevraagd.

Nu zij buiten de opdracht zijn getreden door niet alleen te informeren, maar ook te regeren, dienen zij zich te verantwoorden. Het verschijnsel ministeriële verantwoordelijkheid is er nu juist om te voorkomen dat personen die met bestuurlijke macht zijn bekleed zich achter de rug van het onschendbare staatshoofd verschuilen door zich te beroepen op hun status van adviseur.

Het is onverteerbaar dat na de verkiezingen bepaalde politiek gevoelige onderwerpen controversieel worden verklaard, dus niet vatbaar voor behandeling in de Tweede Kamer vanwege de demissionaire status van het kabinet, terwijl diezelfde onderwerpen ondertussen door een informateurstrio van demissionaire ministers en een parlementaire voorhoede worden afgeregeld.

Zo wordt misbruik gemaakt van de grondwettelijke constructie waarin de verantwoordelijkheid voor de formatie wordt doorgeschoven naar het nieuwe kabinet. In de huidige situatie zou het niet onjuist zijn geweest, indien de Kamer ervoor had gekozen om Kok, Zalm en Borst als (demissionaire) ministers ter verantwoording te roepen.

Ook in deze hoedanigheid hadden zij uiteraard niets losgelaten, maar dan zou de weigering inlichtingen te verschaffen op grond van artikel 68 van de Grondwet slechts met een beroep op het belang van de staat kunnen worden gerechtvaardigd. Daarmee was nog duidelijker geworden, dat het dragen van verschillende petten zeer ongewenste effecten kan hebben.

Gezien de grondwettelijke constructie, het gebrek aan zelfreinigend vermogen bij de informateurs en de fractievoorzitters van de toekomstige regeringspartijen en de onmacht van de parlementaire oppositie tijdens de kabinets(in)formatie, zal het staatshoofd moeten waken over de juiste uitvoering van de verstrekte opdracht.

Dat het staatshoofd daarmee ook de bewaker is van het democratisch gehalte van de formatie, mag paradoxaal klinken, maar is wel de consequentie van ons systeem.

H.G. Warmelink is docent staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.