Analysetoeslagenaffaire

In hoeverre speelde racisme een rol in de toeslagenaffaire? De Tweede Kamer zoekt antwoorden

Getroffen ouders op de publieke tribune tijdens het debat met Staatssecretaris Menno Snel van Financiën in de Tweede Kamer over het optreden van de Belastingdienst in de affaire rond kinderopvangtoeslagen.  Beeld Hollandse Hoogte /  ANP
Getroffen ouders op de publieke tribune tijdens het debat met Staatssecretaris Menno Snel van Financiën in de Tweede Kamer over het optreden van de Belastingdienst in de affaire rond kinderopvangtoeslagen.Beeld Hollandse Hoogte / ANP

Opvallend veel gedupeerden in de affaire rondom de kinderopvangtoeslag waren van niet-Nederlandse afkomst, zo laat ook een feitenoverzicht zien. Speelden racistische mechanismen mee bij de Belastingdienst?

Beschuldigingen van racisme, etnisch profileren en discriminatie lopen als een rode draad door de toeslagenaffaire. Vanaf het moment dat het schandaal de krantenkolommen haalde, betichten gedupeerde ouders, hun advocaten, eigenaren van kinderopvangbedrijven en Kamerleden de Belastingdienst van racistische motieven bij de jacht op toeslagenfraude. De belastingambtenaren van de afdeling Toeslagen zouden kinderopvangtoeslagontvangers van niet-Nederlandse herkomst veel vaker tot fraudeur bestempelen dan ouders met een Nederlandse achternaam.

Bijna twee jaar nadat deze beschuldiging voor het eerst de media haalde, is nog steeds niet duidelijk in hoeverre racistische vooroordelen een rol hebben gespeeld bij het terugvorderen van kinderopvangtoeslagen.

De verdenking dat racisme een significante rol heeft gespeeld in de affaire stoelt vooral op het feit dat opvallend veel van de gedupeerde ouders van niet-Nederlandse afkomst zijn. Dit lijkt in elk geval op te gaan voor ouders uit de zogenoemde CAF-zaken. Zij waren allen klant van kinderopvangbedrijven (veelal gastouderbureaus) die tussen 2013 en 2018 aan een fraudeonderzoek van de Belastingdienst werden onderworpen. Die fraudeonderzoeken werden uitgevoerd door een speciaal fraudeopsporingsteam van de afdeling Toeslagen, het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF).

Stroomversnelling

In mei 2019 onthullen RTL Nieuws enTrouw dat de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) onderzoek doet naar vermeend etnisch profileren door de Belastingdienst/Toeslagen. De AP, die erop toeziet dat er geen misbruik wordt gemaakt van privacygevoelige gegevens, is dat onderzoek in 2017 begonnen naar aanleiding van twee klachten van burgers. Die houden in dat aanvragers van kinderopvangtoeslag met een niet-Nederlandse nationaliteit door Toeslagen anders (slechter) behandeld worden dan ouders die alleen de Nederlandse nationaliteit hebben. Het nieuws over het AP-onderzoek brengt de toeslagenaffaire, die dan nog in de kinderschoenen staat, in een stroomversnelling.

Het echtpaar Ahmet Gökçe en Eva González Pérez heeft als eerste bij de AP geklaagd. Gökçe drijft een gastouderbureau in Eindhoven, Dadim, dat veel Turks- en Marokkaans-Nederlandse klanten heeft. Gökçe is zelf ook van Turkse afkomst. In 2014 start het CAF-team van Toeslagen een fraudeonderzoek bij Dadim. De dienst Toeslagen zet naar aanleiding daarvan de kinderopvangtoeslagen van alle Dadim-ouders stop. Deze mensen moeten eerst bewijzen dat zij geen fraudeur zijn en aan alle wettelijke voorwaarden voor de kinderopvangtoeslag hebben voldaan. Veel Dadim-klanten kunnen dat niet. Omdat ze niet meer over alle betalingsbewijzen beschikken, omdat er een handtekening op een contract ontbreekt, of omdat bewijsstukken ‘zoekraken’ bij de Belastingdienst. Zij moeten alle ontvangen toeslagen terugbetalen, vaak over meerdere jaren.

Rechtszaken

Gokçes echtgenote is advocate en voert sinds 2014 namens enkele tientallen Dadim-klanten rechtszaken tegen de Belastingdienst. Nadat het AP-onderzoek in het voorjaar van 2019 het nieuws haalt, geeft Gökçe een aantal spraakmakende interviews. Daarin spreekt hij het vermoeden uit dat discriminatie een belangrijke reden was voor het fraude-onderzoek van de Belastingdienst tegen zijn gastouderbureau en zijn klanten. Gökçe vertelt dat de belastinginspecteur die zijn bedrijf bezocht de tweede (niet-Nederlandse) nationaliteit van de Dadim-ouders registreerde in een Excel-sheet en niet kon uitleggen waarom die informatie relevant was.

De beschuldigingen van het Eindhovense echtpaar worden ondersteund door Jacqueline Imminga, eigenaresse van kinderopvangbedrijf Bizzie Kids in Almere. Zij is de tweede klaagster die zich bij de AP heeft gemeld. Zij vertelt op televisie dat de Belastingdienst in 2014 in eerste instantie alléén de toeslagen stopzette van ouders met een dubbele nationaliteit en haar ‘puur’ Nederlandse klanten met rust liet - die groep werd pas in tweede instantie, in 2016, ook uitgevraagd.

Geen factor

De Tweede Kamer schrikt uiteraard enorm van deze verhalen en eist opheldering van staatssecretaris Menno Snel. Die ontkent pertinent dat nationaliteit een factor was in de fraudeonderzoeken tegen Dadim en Bizzie Kids. Het verhaal van Imminga zou niet kloppen: Toeslagen zou alle klanten van Bizzie Kids, ook die met Nederlandse achternamen, hebben gevraagd hun recht op toeslagen met bewijsstukken te staven. Toeslagen had dus geen onderscheid gemaakt tussen Nederlanders met een enkele of dubbele nationaliteit.

Hetzelfde geldt voor de zaak-Dadim, meldt de staatssecretaris later dat jaar aan de Tweede Kamer. Het fraudeonderzoek was gestart naar aanleiding van concrete signalen die wezen op fraude door een aantal gastouders en Dadim-klanten. Die verdenkingen waren vervolgens versterkt door huisbezoeken bij gastouders en een dossieronderzoek op het Dadim-kantoor.

Pas daarna werden de toeslagen van de Dadim-klanten stopgezet. Dat de fraudejagers van de Belastingdienst vervolgens geen bewijs vonden dat Gökçe zelf gefraudeerd had, of dat hij op de hoogte was van eventuele toeslagenfraude door zijn klanten, doet niets af aan het feit dat er voldoende aanleiding was voor het fraudeonderzoek. Discriminatie had daar niks mee te maken, aldus Snel.

Excel-bestanden

De Excel-bestanden met de tweede nationaliteit waarvan Gökçe repte zijn evenmin relevant, beweert de Belastingdienst bij monde van Snel. Ook bij Dadim zijn de toeslagen van álle ouders stopgezet, ook die van ouders met alleen de Nederlandse nationaliteit. Er heeft dus net als bij Bizzie Kids geen selectie plaatsgevonden. De Excel-sheet met de tweede nationaliteit was automatisch gegenereerd, doordat Toeslagen de persoonsgegevens van burgers een-op-een kopieert uit de Gemeentelijke Basisregistratie voor persoonsgegeven (GBA), tegenwoordig de Basisregistratie Personen (BRP).

In de GBA stonden tot 2015 ook alle tweede nationaliteiten vermeld. Deze tweede nationaliteit speelt echter geen rol in het toezicht bij Toeslagen, aldus Snel. Voor het recht op toeslag is alleen relevant of de aanvrager Nederlander is of niet, een eventuele tweede nationaliteit doet niet ter zake.

De Tweede Kamer legt zich niet zomaar neer bij die uitleg. Het wachten is op het onderzoeksrapport van AP, maar dat verschijnt pas in juli 2020. Ondertussen heeft de Auditdienst Rijk (ADR) in maart 2020 al geconstateerd dat nationaliteit als indicator voor verhoogd frauderisico is opgenomen in een risicoselectiemodel van Toeslagen.

Dat model bepaalt of een toeslagaanvraag aan een nadere inspectie wordt onderworpen of niet. Aanvragers met een (eerste of tweede) niet-Nederlandse nationaliteit lopen meer kans op handmatige controle van hun toeslagaanvraag dan mensen die alleen de Nederlandse nationaliteit hebben. Daarnaast stelt de ADR vast dat de fraudeonderzoekers van het CAF-team gericht in de ict-systemen gezocht hebben op nationaliteit.

‘Risicofacor’

De Belastingdienst geeft het voorkomen van nationaliteit als ‘risicofactor’ in zijn algoritmes toe als RTL Nieuws en Trouw er in mei over berichten. Dit feit staat haaks op de eerdere bewering van de staatssecretaris dat de tweede nationaliteit geen rol speelt bij het toezicht van Toeslagen. Bovendien blijkt dat de tweede nationaliteit na 2015 nog steeds geregistreerd en gebruikt is door de Belastingdienst, terwijl het registreren van de tweede nationaliteit van Nederlanders sinds 1 januari 2015 verboden is. De Belastingdienst heeft verzuimd dit persoonsgegeven tijdig uit zijn ict-systemen te verwijderen. Daardoor is het nog tot in 2018 gebruikt in sommige risicoselectiemodellen en bij handmatig uitgezette zoekopdrachten.

Het lang verwachte AP-onderzoek bevestigt al deze bevindingen. De AP verklaart dat het handmatig maken van selecties op basis van nationaliteit door belastingmedewerkers discriminerend is, net als het gebruik van nationaliteit in risicoselectiemodellen. Bovendien blijkt dat Toeslagen elke maand een uitdraai liet maken van de nationaliteit van nieuwe toeslagaanvragers, om te kunnen achterhalen of er ineens een verdachte toename was van aanvragen door mensen van een bepaalde nationaliteit.

Die maandelijkse uitdraaien waren in 2013 ingesteld om georganiseerde fraudes als de geruchtmakende Bulgarenfraude (waarbij de fraudeurs allemaal de Bulgaarse nationaliteit hadden) vroegtijdig te kunnen opsporen. Maar dit soort opsporingsmethoden – generiek zoeken op nationaliteit in de hoop ‘iets’ te vinden, zonder dat er een concreet fraudesignaal bestaat – is gewoon in strijd met de wet, schrijft de AP.

Ghanezen

Een concreet voorbeeld dat de AP noemt is het opgeven van valse aftrekposten door Ghanezen (of Ghanese Nederlanders) in Amsterdam-Zuidoost. Alleen het feit dat een beperkte groep Ghanezen gesjoemeld had met de giftenaftrek in de inkomstenbelasting, was kennelijk aanleiding voor Toeslagen om Ghanese toeslaggerechtigden generiek te onderwerpen aan een (weliswaar oppervlakkig) onderzoek naar toeslagenfraude. Terwijl er dus geen concrete aanwijzing was voor toeslagenfraude door Ghanezen. Die vond de Belastingdienst vervolgens ook niet.

Conclusie van de AP: de dienst Toeslagen is op diverse fronten in overtreding en maakt zich schuldig aan discriminatie. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat discriminatie tóch een rol heeft gespeeld bij het stopzetten en terugvorderen van toeslagen bij ouders in de toeslagenaffaire. Het risicoselectiemodel zorgde er immers voor dat toeslagontvangers van niet-Nederlandse herkomst gemiddeld vaker voor controle werden geselecteerd. Dat alleen al verhoogde de kans dat zij hun toeslag moesten terugbetalen, omdat in de toeslagenaffaire is gebleken dat kleine foutjes van ouders meestal aanleiding waren voor volledige terugvordering van de kinderopvangtoeslag.

‘Nest Antillianen’

Hoewel er geen bewijs is gevonden voor de specifieke beschuldigingen van Gökçe en Imminga, is de Belastingdienst dus niet brandschoon. Temeer niet, omdat er inmiddels ook e-mails en vergadernotulen zijn opgedoken waarin medewerkers van de dienst Toeslagen zich racistisch uitlaten. Zo spreekt een van hen denigrerend over ‘Turken’ als het gaat over Turkse Nederlanders. Een ander heeft het over ‘een nest Antillianen’ bij een onderzoek naar een gastouderbureau met veel klanten van Antilliaanse herkomst.

Dat haalt het verweer van Toeslagen voor een groot deel onderuit. Dat verweer was steeds dat de automatische risicoselectie weinig praktische gevolgen had voor de betrokken ouders, omdat elke door het algoritme geselecteerde aanvraag nog door een belastingambtenaar van vlees en bloed werd nagekeken. Als die belastingambtenaar behept is met racistische vooroordelen, verloopt die handmatige controle wellicht niet helemaal eerlijk. Een topmanager van de dienst Toeslagen schrijft in januari 2020 dan ook aan zijn baas: ‘Zowel persoonlijke als institutionele vooringenomenheid kan per definitie niet uitgesloten worden, omdat het in het uiteindelijke gebruik van de selectiemodellen om mensenwerk draait.’

Sowieso leidt de selectie door het algoritme van een toeslagaanvraag als zijnde ‘hoog risico’ altijd tot vertraging in de behandeling. De aanvrager moet langer op zijn geld wachten dan anderen wier aanvraag niet door het algoritme wordt ‘uitgeworpen’. De geselecteerde aanvraag moet immers eerst handmatig gecontroleerd worden. Vaak moet zo’n ouder bewijsstukken aanleveren voordat de toeslag wordt toegekend.

Inmiddels is bekendgeworden dat nationaliteit ook een van de selectiecriteria was in de algoritmes die bepalen welke aangiften inkomstenbelasting handmatig gecontroleerd worden. Er lopen onderzoeken die moeten uitwijzen in hoeverre nationaliteit Belastingdienst-breed aanleiding geeft tot extra controles (dus niet alleen bij Toeslagen) en bij hoeveel gedupeerde ouders in de toeslagenaffaire discriminatie waarschijnlijk wél een factor was bij de controle en terugvordering. De kans is groot dat dit nooit helemaal duidelijk zal worden, omdat niemand in het hoofd van individuele belastingmedewerkers kan kijken.

Aanpassing: in een eerdere versie ontbrak de toevoeging dat Imminga vertelde dat de groep ‘puur’ Nederlandse klanten pas in tweede instantie, in 2016, werd uitgevraagd.

LEES OOK:

Analyse • Na Rutte III moet het roer om, zegt ook Rutte zelf
Nu Rutte III is gesneuveld door de toeslagenaffaire dromen partijen van een nieuwe, meer open politiek. Demissionair premier Mark Rutte past zich, behendig als hij is, alvast aan: ‘Mijn denken is opgeschoven.’

Reacties • Gedupeerde ouders: ‘Val van het kabinet brengt mij niks’
De val van het kabinet is vooral een symbolisch gebaar naar gedupeerde ouders in de toeslagenaffaire. Toch blijven kopstukken in het kabinet lijsttrekker van hun partij en in de race voor het premierschap na de verkiezingen in 2021. Hoeveel waarde heeft de val dan nog? Twee gedupeerde ouders aan het woord.

Essay • Vertrouwt de overheid haar burgers nog?
In ons systeem zijn politicus en kiezer verworden tot klant en koopman. Er is groot onderhoud nodig, betoogt Daan Roovers.

Column • De belangrijkste les van de toeslagenaffaire is dat we eens werk moeten maken van verstandig gezinsbeleid
‘Van het toeslagenstelsel tot het coronabeleid, ons gepruts is het voorspelbare gevolg van onze huivering om duidelijke keuzes te maken’, stelt Sander Schimmelpenninck in zijn column.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden