Huisvestingsbeleid frustreert integratie

'NEDERLAND moet veiliger, zorg en onderwijs beter, en de integratie van de samenleving sterker; dat is de concrete beleidsagenda van het optredend kabinet', zo staat in het 'strategisch akkoord'. Volkshuisvesting, woningnood en bouwproductie waren in de naoorlogse politiek tot begin jaren tachtig vaste hoofdthema's van beleid, maar zijn dat tegenwoordig (terecht) niet meer. Van politieke prioriteit is volkshuisvesting gedegradeerd tot een ondersteunend beleidsterrein voor de nieuwe politieke prioriteiten. We mogen daarom verwachten dat de keuzes op het gebied van volkshuisvesting van het nieuwe kabinet nieuwe prioriteiten ondersteunt, met name de integratiedoelstelling. De weinige woorden die in het akkoord aan het wonen (het akkoord spreekt overigens nog steeds over volkshuisvesting) wijdt lijken intergratie eerder te belemmeren dan te bevorderen.

Onder het hoofdstuk sociaal-economisch beleid, aanpak van de armoedeval, presenteert het kabinet zijn voornemens voor de huursubsidie. Letterlijk staat er: 'een hervorming van de individuele huursubsidie waarbij, naar analogie van de nieuwe zorgtoeslag, meer aansluiting wordt gevonden bij de genormeerde huur in plaats van de feitelijke huur'. Van belang is uiteraard het uitgangspunt van de genormeerde huur.

Tot nu toe is krijgt de huurder een subsidie die afhankelijk is van de hoogte van zijn inkomen en de feitelijk betaalde huur. Hoe hoger de huur, hoe hoger de subsidie bij een gelijk inkomen. Wel is het zo dat boven een bepaalde grens (circa 310 euro) niet meer de volledige huur wordt gesubsidieerd, maar 75 procent. In vaktermen heet dit de 'kwaliteitskorting'. Komt de huur boven de aftoppingsgrens (440 euro) dan wordt het meerdere niet meer gesubsidieerd. Vrije-sectorhuren (boven 565 euro) komen niet voor subsidie in aanmerking.

Blijkbaar wil het kabinet de relatie tussen de feitelijk te betalen huur en de hoogte van de subsidie verbreken, of in ieder geval sterk verminderen. Deze maatregel zal een beperkend effect hebben op de 'woonconsumptie' van de huishoudens met lagere inkomens. Zittende huurders zullen worden gevrijwaard van de nieuwe systematiek. Starters op de woningmarkt en verhuizende huishoudens met een laag inkomen zullen in hun woonkeuzen beperkt worden tot de goedkoopste woningen. De mate waarin zal afhangen van het niveau waarop het kabinet de 'norm' legt.

Het grootste deel van de goedkope huurwoningvoorraad stamt uit de naoorlogse nieuwbouwperiode van 1945 tot 1975. Het gaat hierbij veelal om (vier hoog) portiek- en galerijflats (zonder lift) in grootschalige naoorlogse uitbreidingwijken van grote en middelgrote steden. Niet toevallig zijn dit ook de wijken waar de achterblijvende integratie van (met name) allochtonen zich voordoet. De autochtone bevolking van deze wijken, maar waarschijnlijk nog meer de uit deze wijken naar de buitenwijken en groeikernen weggetrokken autochtone bewoners, vormen voor een belangrijk deel de aanhang van de LPF.

Een verklaring voor een langdurige minimale sociaal-economische positie van huishoudens is meestal gelegen in een sociaal-maatschappelijke of medische achterstand, zoals een taalachterstand (allochtonen), een onvolledige en/of zeer lage opleiding, ouderdom (AOW, geen pensioen), scheiding of psychische aandoening. Normering van de huursubsidie bevordert dus dat, meer dan nu al het geval is, huishoudens met economische en maatschappelijke achterstanden geografisch geconcentreerd worden in wijken met veel goedkope huurwoningen. Deze ontwikkeling wordt ook wel segregatie genoemd; een ruimtelijke concentratieproces dat zich moeilijk of niet verhoudt tot de door het kabinet nagestreefde integratie.

De opstellers van het strategisch akkoord kunnen hier tegen inbrengen dat zij aanbodgericht denken in plaats van vraaggericht (stimulering van de woonconsumptie). Zegt het akkoord immers ook niet dat: 'De groei van wijken met een eenzijdige bevolking van allochtone herkomst moet worden tegengegaan, onder meer door een gevarieerder woningaanbod.' De wedervraag luidt dan hoe het kabinet deze doelstelling denkt te realiseren.

De aandachtswijken van nu zijn namelijk al in de jaren vijftig, zestig en zeventig gebouwd. Variatie in aanbod in deze wijken is slechts mogelijk indien grote delen worden gesloopt en door nieuwe duurdere (koop)woningen worden vervangen. En dan nog; de totale jaarlijkse nieuwbouw (dus ook die in Vinexwijken) is slechts 60 duizend woningen, nog geen 1 procent van de woningvoorraad.

Aan de andere kant is het niet geheel onmogelijk het woningaanbod in oudere wijken te differentiëren. Gemeenten en woningcorporaties zijn op enige schaal met dergelijke herstructureringsprocessen bezig, maar het is een langdurig, tijdrovend en kostbaar proces. Bij herstructurering speelt daarnaast de vraag waar de vervangende betaalbare (huur)woningen moeten worden gebouwd. Als er al een plek wordt gevonden, zal blijken dat deze nieuwe huurwoningen veelal duurder zijn dan de gesloopte, zodat de vraag rijst of deze vervangende nieuwbouw wel te betalen is voor mensen met een laag inkomen. Zeker is dat de normering van de huursubsidie, zoals het kabinet die voorstaat, een negatief effect op die betaalbaarheid zal hebben. En dan is de cirkel weer rond.

Een tweede beleidslijn in het strategisch akkoord is de verkoop van huurwoningen aan zittende huurders. Letterlijk zegt het akkoord: 'Woningcorporaties dienen op basis van prestatieafspraken de verkoop van huurwoningen aan zittende huurders te intensiveren. Aldus ontstaat er een geclausuleerd kooprecht.' De cruciale vraag is wat in deze zin met het bijvoeglijk naamwoord 'geclausuleerd' wordt bedoeld. Gezien het woord 'aldus' moet het geclausuleerde recht waarschijnlijk zo worden begrepen dat het recht alleen zittende huurders toekomt.

Ook van deze beleidslijn is het zeer de vraag of de integratiedoelstelling daarmee wordt gediend. Nog los van de juridische haalbaarheid van dit 'kooprecht' en de vraag waarom dit recht dan alleen voor zittende huurders zou moeten gelden, laten ervaringen in Groot-Brittannië zien dat een kooprecht ook segregatiebevorderend werkt. Begin jaren tachtig is door de regering-Thatcher een kooprecht (right to buy) geïntroduceerd voor huurders van gemeentelijke woningbedrijven. Het effect op het huurwoningbestand was dat vooral aantrekkelijke (eengezins-)woningen in aardige buurten werden verkocht. De minder aantrekkelijke portiek- en galerijflats bleven in het bezit van het woningbedrijf. Dit proces van residualisation heeft beslist segregatiebevorderend gewerkt. Het effect van the right to buy-act is beeldend zichtbaar bij bijvoorbeeld 1066 Housing Association (een geprivatiseerd gemeentelijk woningbedrijf) in Hastings. De eengezinswoningen op de heuvel zijn nagenoeg allemaal verkocht, de flatwoningen in het dal zijn nog in de verhuur. Ook het klantenbestand van de Housing Association heeft zich versmald en wel zo dat eerder van 'welfare housing' (bijstandshuisvesting) dan van sociale huisvesting moet worden gesproken.

Los van de effecten op het integratiebeleid, is het bij het beleidsvoornemen van het kabinet ook de vraag in hoeverre het uitvoerbaar is. Bij het huidige prijsniveau op de koopwoningmarkt zijn de meeste woningen, ondanks vorig jaar ingevoerde koopsubsidie, voor de lagere inkomens financieel niet haalbaar. Tenzij grote en eenmalige verkoopkortingen worden gegeven. Maar het zal het kabinet er niet om te doen zijn maatschappelijk bestemd kapitaal cadeau te geven aan enkele gelukkige burgers en daarmee tevens dit geld te onttrekken aan de sociale huisvesting en dus aan de herstructurering van de naoorlogse wijken.

De motivatie van het kabinet om woningen te verkopen is waarschijnlijk gelegen in de algemene verwachting dat eigen woningbezit veel maatschappelijke voordelen heeft. De gedachte (en ook wel de praktijk) is dat eigen woningbezit de verantwoordelijkheid voor, de betrokkenheid bij, en de zeggenschap over de woning en woonomgeving stimuleert, en dat het (naar verwachting) leidt tot vermogensvorming en dat eigen woningbezit de maatschappelijke participatie en emancipatie van het individu bevordert. Het probleem in het verkooprecht dat het kabinet lijkt voor te staan, zit vooral in de ongerichtheid waarmee dit instrument in stelling lijkt te worden gebracht. Zo zal het beleid segregatie bevorderen en goedkope woningen onomkeerbaar onttrekken aan de betaalbare woningvoorraad.

Verkoop van woningen kan in combinatie met andere maatregelen ook worden gebruikt om segregatie tegen te gaan en integratie te bevorderen. Bijvoorbeeld door de verkoop, al dan niet na een casco-renovatie, van de betere flatwoningen in een naoorlogse nieuwbouwwijk. In de praktijk blijkt dit voor jonge redelijk verdienende huishoudens een goede opstap op de woningmarkt. Deze huishoudens kunnen bijdragen aan een sociale stabilisering van buurten en wijken.

Voor het bezwaar dat woningen door verkoop onomkeerbaar aan de betaalbare woningvoorraad worden onttrokken, zijn in de praktijk al werkbare oplossingen bedacht. Zo worden bijvoorbeeld corporatiewoningen met kortingen tot 30 procent op de marktwaarde verkocht onder de voorwaarde dat de koper bij wederverkoop de woning als eerste aan de aan de woningcorporatie aanbiedt met een zelfde korting op de dan geldende marktwaarde.

Op deze manier worden de voordelen van verkoop bereikt, terwijl de woning duurzaam in de betaalbare voorraad blijft. Door de grote kortingen, die belastingtechnisch theoretisch kunnen worden verhoogd tot 49 procent, zijn de koopwoningen ook bereikbaar voor huishoudens met inkomens waarmee ze nu op de koopwoningmarkt niet terecht kunnen. Het (tijdelijke) verkoopresultaat kan door woningcorporaties worden aangewend voor de financiering van andere herstructurerings- of nieuwbouwactiviteiten. Als het bijvoeglijk naamwoord 'geclausuleerd' ook in deze zin mag worden uitgelegd, kunnen huurwoningverkoop en integratiebevordering beleidsmatig wel met elkaar op een lijn worden gebracht.