Hoezo onbetaalbaar?

Is de afbraak van de verzorgingsstaat onvermijdelijk? Volgens het kabinet-Balkenende wel. De Scandinavische landen tonen aan dat het anders kan....

We kunnen niet anders, beweert het kabinet-Balkenende sinds zijn aantreden.

Internationalisering en vergrijzing zouden het kabinet dwingen tot impopulaire maatregelen. Minister Brinkhorst van Economische Zaken hamert er sinds zijn aantreden bijvoorbeeld op dat de loonkosten omlaag moeten. Want anders? Anders verliezen we de concurrentiestrijd met het buitenland, waar de loonkosten lager zijn.

Staatssecretaris Wijn van Financiën kondigde eerder dit jaar aan de vennootschapsbelasting (de belasting op bedrijfwinst) te willen verlagen van 34,5 procent nu naar 29 procent in 2007. Want anders? Anders vertrekken bedrijven naar het buitenland, waar de belastingtarieven lager zijn. In Ierland, bijvoorbeeld, is de vennootschapsbelasting 12,5 procent, terwijl ook veel van de nieuwe, Oost-Europese lidstaten ver onder het oude gemiddelde van de Europese Unie zitten. Om van exotische belastingparadijzen nog maar niet te spreken.

Dat de Nederlandse regering zich meer dan ooit rekenschap geeft van het buitenland, wordt ook nog eens onderstreept door een van de favoriete bezigheden van het kabinet-Balkenende: benchmarking. Dat wil zeggen de economische prestaties van Nederland tegen de internationale lat leggen. En als Nederland achterblijft op de ranglijstjes (economische groei, groei van de arbeidsproductiviteit, ontwikkeling van de loonkosten) roept het kabinet dat harde maatregelen onafwendbaar zijn.

De verzorgingsstaat wordt uitgehold door internationale beleidscompetitie – de beruchte race to the bottom, jammeren andersglobalisten en sociaal democraten van de oude stempel dan ook. Het kabinet-Balkende lijkt zich daar ondertussen al lang bij te hebben neergelegd.

Maar is dat Nederlandse hervormingsbeleid wel zo onafwendbaar? Hebben natiestaten vanwege globalisering en internationale competitie inderdaad geen ruimte meer om hun verzorgingsstaat naar eigen goeddunken te behouden dan wel te hervormen?

Eerst maar eens de feiten. Hoe plausibel een race to the bottom ook mag klinken, in de economische statistiek is er nauwelijks iets van terug te vinden.

Neem de veronderstelde competitie om steeds lagere belastingtarieven. Uit recente gegevens van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) blijkt dat de belastingdruk in de rijke landen in de afgelopen jaren nagenoeg gelijk is gebleven, en over de laatste drie decennia zelfs fors is toegenomen: tussen 1975 en 2003 is de gemiddelde belastingdruk in de Europese Unie opgelopen van 33,2 procent naar 40,6 procent.

Christian Lammert, onderzoeker aan de Johann Wolfgang Goethe Universiteit in Frankfurt, komt in recent onderzoek dan ook tot de conclusie dat internationalisering niet heeft geleid tot convergentie van belastingregimes. Ook de aanname dat in tijden van hoge kapitaalmobiliteit (de wereld van het 'flitskapitaal') de belastingopbrengsten wel af moeten nemen, kan volgens Lammert naar het rijk der fabelen worden verwezen. In vele landen werden mazen in het belastingweb gedicht, terwijl accijnzen en belastingtarieven zoals de btw omhoog gingen.

Frank Castles, hoogleraar sociaal en publiek beleid aan de Universiteit van Edinburgh, komt in zijn vorige maand verschenen boek The Future of the Welfare State: Crisis Myths and Crisis Realities tot een soortgelijke conclusie: globalisering noch Europese integratie hebben tot een verlaging van uitgaven aan de verzorgingsstaat geleid.

Sterker nog, tussen 1980 en 1998 gingen sociale overheidsuitgaven in de dertig OESO-landen zelfs met 4 procent (als percentage van het Bruto Binnenlands Product) omhoog; in Griekenland en Zwitserland zelfs met meer dan 10 procent. De enige echte aderlating van de verzorgingsstaat is dat de inkomensverdeling in vrijwel alle rijke landen aanzienlijk schever is geworden in de laatste dertig jaar.

Behalve in Nederland dan. Nederland vormt een van de weinige uitzonderingen op de trend: de uitgaven aan de verzorgingsstaat stegen hier niet, maar daalden tussen 1980 en 1998 juist met 3,4 procent. Sinds 1975 nam in Nederland de belastingdruk bovendien af. Tegen de trend in. Hadden we dertig jaar geleden nog de op een na hoogste belastingdruk van het rijke westen, enkele kabinetten Lubbers en Kok verder zijn we in de middenmoot aanbeland.

Heeft Nederland dan als enige moeten zwichten voor internationale beleids-en belastingcompetitie? Onwaarschijnlijk. Het beleid van individuele EU-landen laat in ieder geval zien dat afbraak van de verzorgingsstaat allerminst onontkoombaar is. Scandinavische landen als Zweden, Denemarken en Noorwegen, bijvoorbeeld, blijken in staat een omvangrijke publieke sector en hoge tarieven in de inkomstenbelasting te koppelen aan een voor Europese begrippen hoge economische groei.

Dat wil niet zeggen dat deze landen nog steeds het verzorgingsstaatluilekkerland zijn dat zij ooit waren. Begin jaren negentig werd Zweden bijvoorbeeld met een abrupte economische neergang geconfronteerd. In 1993 keek het land tegen een begrotingstekort van 12 procent aan, en was de werkloosheid er verdriedubbeld.

De overheidsbegroting werd toen resoluut op orde gebracht, het pensioenstelsel hervormd, en de regering koos ervoor verhoging van de arbeidsparticipatie tot speerpunt van haar beleid te maken. Inderdaad, een déjà vu: de Zweedse hervormingsagenda van de jaren negentig lijkt verdacht veel op die van het kabinet-Balkenende nu.

Maar het grote verschil is dat die hervormingen in Zweden niet geleid hebben tot afbraak van de verzorgingsstaat, maar juist tot herinvestering daarin. Zo is de kinderopvang zwaar door de overheid gesubsidieerd (83 procent van de Zweedse kinderen maakt ervan gebruik), is de Zweedse regeling voor zwangerschapsverlof de meest royale van de Europese Unie, is hoger onderwijs gratis (het opleidingsniveau van de Zweedse bevolking behoort tot de hoogste van de wereld), en voert de overheid een actieve arbeidsmarktpolitiek. ulke regelingen leggen onverZmijdelijk beslag op de overheidsuitgaven. Verschillende belastingtarieven zijn in Zweden in de loop van de jaren negentig opgetrokken (waaronder ook het hoogste belastingtarief van de inkomstenbelasting), en de omvang van de overheidsuitgaven bleef als vanouds hoog.

'In plaats van een race to the bottom proberen zij een race to the top uit', zegt Sven Steinmo, hoogleraar politicologie aan de Universiteit van Colorado. 'De Zweden wilden niet met China concurreren; zij wilden in het hoogste segment van de economie concurreren. En de wijze waarop je dat doet, is investeren in plaats van reduceren.'

Kortom, het land vond wel degelijk de ruimte om zijn eigen lijn te trekken. Ook in tijden van vergrijzing en internationalisering.

Is er dan iets mis met die theorie van beleidscompetitie, belastingafbraak, en 'race to the bottom'? 'Jazeker', roept een batterij sociale wetenschappers al enkele jaren in koor. Onder hen bevinden zich niet de minsten: de New York Times columnist en Princeton-econoom Paul Krugman, de Belgische macro-econoom Paul de Grauwe, topadviseur en Merill Lynch-bankier Adair Turner, en directeur Anton Hemerijck van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Niet alleen empirisch klopt er volgens de deskundigen weinig van de theorie, ook de gedachtengang die eraan ten grondslag ligt is op zijn zachtst gezegd discutabel. Bedrijven zouden mechanisch reageren op loonprikkels en belastingvoordelen die 'het internationale speelveld' hun voorschotelt. En op die gronden hun activiteiten verplaatsen.

In werkelijkheid beslissen bedrijven op een heel andere manier waar zij zich vestigen: belastingtarieven en loonkosten spelen een rol, maar infrastructurele voorzieningen, allerlei vormen van overheidsregulering, de kwaliteit van het menselijk kapitaal, en de innovatiecultuur van een land net zo goed. Volgens Krugman zien steeds meer bedrijven juist in dat zij baat hebben bij vestiging in een land met een sterke overheid.

Bovendien, stelt Turner in zijn boek Just Capital. The Liberal Economy (2001), zijn steeds meer bedrijven in de diensteneconomie noodgedwongen dicht op hun afzetmarkt te zitten. Die kunnen dus helemaal niet naar het buitenland vertrekken, al zouden ze willen. Exporteer een knipbeurt maar eens, merkt Turner gekscherend op. Of zoals Willem Vermeend, een van Wijns voorgangers op financiën terecht concludeerde: 'Tarieven blaffen wel, maar ze bijten niet.'

Volgens Turner worden zulke argumenten dan ook vooral ingezet door 'hen die toch al een kleine overheid en minimale herverdeling als doelstelling hebben.' De Schotse hoogleraar Castles stelt eveneens dat afbraak van de verzorgingsstaat meer te maken heeft met politieke keuzes dan met globalisering. En ook fiscale economen lijken het er over eens dat de verklaring voor wijzigingen in belastingregimes niet gezocht moeten worden met in de internationale, maar in de nationale, partijpolitieke sfeer.

Internationale beleidscompetitie is dan ook geen realiteit, maar een ideologisch masker. Dat het kabinet Balkenende de verzorgingsstaat wil afbouwen is een-– door het electoraat ondersteunde – politieke keuze. Het zou het kabinet sieren als het daarvoor ronduit zou uitkomen, zonder zich te verschuilen achter verwijzingen naar en vergelijkingen met het buitenland.

Sterker nog: het gevaar bestaat dat de race to the bottom een self fulfilling prophecy wordt. Door dat schijnargument in te zetten als legitimatie voor belastingverlaging en harde ingrepen in de overheidsuitgaven gebruikt, kan het alsnog werkelijkheid worden.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden