analysetoeslagenaffaire

Hoe iedereen een beetje dader werd in het kinderopvangtoeslagschandaal. Óók de politiek

Bewindspersonen, Belastingdienst, rechters, ambtenaren: allemaal lieten ze steken vallen in het schandaal rond de kinderopvangtoeslagen. Maar hoewel de affaire dankzij de Kamer aan het licht kwam, is ook zij niet vrij van schuld.

Premier Mark Rutte tijdens de laatste dag van de parlementaire enquêtecommissie Kinderopvangtoeslag.Beeld ANP

‘Het was het allemáál. De politieke context, de jurisprudentie, de ambtelijke bureaucratie, slechte communicatie met de ouders, de zerotolerance-aanpak van fraude. Het was een optelsom van dingen.’ Manon Leijten, voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Financiën, is de minst coherente getuige die voor de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag verscheen. Maar ze geeft wel de meest kernachtige analyse van het toeslagendrama: alles wat er fout kon gaan, ging fout. En, vervelend voor de slachtoffers: er is niet één duidelijke dader te identificeren.

De acht ondervragers zijn niet op zoek naar schuldigen, verkondigt commissievoorzitter Chris van Dam van tevoren. Zij willen slechts de politieke en ambtelijke besluitvorming tussen 2010 en 2019 reconstrueren, om beter te begrijpen wat er fout is gegaan. De onder ede afgenomen verhoren bieden een fascinerend inkijkje in de machinaties van het politiek-ambtelijk systeem en de zwakke schakels daarin. Na acht dagen, negentien getuigen en ruim 45 uur verhoor kunnen de commissieleden de puzzelstukjes gaan leggen. Op 17 december willen ze hun ‘bevindingen’ aan de Tweede Kamer presenteren.

Voor wie de verhoren heeft gevolgd, is het moeilijk voor te stellen dat in het rapport van ‘bevindingen’ straks niet met de vinger wordt gewezen. De acht Kamerleden kunnen hun verbijstering en verontwaardiging vaak niet verbergen. Vooral de (oud-)topmanagers van de Belastingdienst liggen onder spervuur van commissieleden die zich meer als aanklagers dan als ondervragers manifesteren.

Kop van Jut

Dat de Belastingdienst de kop van Jut zou worden in de toeslagenaffaire lag voor de hand. In de publieke perceptie zijn duizenden ouders gemangeld door harteloze dienstkloppers die zonder geldige reden kinderopvangtoeslagen hebben teruggevorderd bij ouders die niets misdaan hebben. Uit de verhoren van de afgelopen twee weken en de opgediepte ambtelijke documenten blijkt dat dit een veel te simplistisch beeld is. Valt de Belastingdienst dan niets te verwijten? Zeker wel, maar de werkelijkheid is genuanceerder.

De adviescommissie-Donner beschrijft eind 2019 hoe het zaadje van de kinderopvangtoeslagenaffaire al vóór 2005 wordt geplant. De Tweede Kamer bedenkt dan een toeslagenstelsel waarbij huishoudens een tegemoetkoming kunnen krijgen in de kosten van de ziektekostenverzekering, de huur en de kinderopvang. Omdat huishoudens met een laag inkomen sterk afhankelijk zijn van overheidssteun, willen kabinet en de Kamer een servicegericht systeem waarbij gezinnen het geld zo snel mogelijk op hun rekening krijgen. Dat houdt in: toeslagen binnen acht weken na aanvraag uitkeren, en pas achteraf controleren of de aanvrager er wel recht op heeft.

Een systeem waarbij zonder controle vooraf hoge bedragen worden uitgekeerd, is een open uitnodiging tot fraude. Dat fenomeen neemt al snel een hoge vlucht. Het toeslagenstelsel wordt bovendien ingevoerd als de ict-systemen van de Belastingdienst daar niet klaar voor zijn. Daar komt bij dat kabinetten de Belastingdienst tussen 2004 en 2012 zware bezuinigingen opleggen.

Weglekkende miljarden

Vanaf 2010 trekken belastingambtenaren via hun vakbond Abvakabo aan de bel over de hoge werkdruk. Bij de dienst is nauwelijks capaciteit voor controletaken, waardoor er ‘miljarden’ aan onterecht uitgekeerde toeslagen ‘weglekken’. In die jaren komt een aantal geruchtmakende fraudes met kinderopvangtoeslagen aan het licht, zoals de zaken rond gastouderbureau De Appelbloesem (in 2009) en kinderopvanginstelling De Parel (2013). In het voorjaar van 2013 onthult actualiteitenrubriek Brandpunt een massale toeslagenfraude door een bende Bulgaren. Zij schrijven zich in op valse woonadressen in Nederland, vragen op basis van nephuurcontracten huurtoeslag aan en vertrekken met de buit naar Bulgarije.

In die context slaat de stemming in de Tweede Kamer helemaal om. Moest het toeslagenstelsel voor invoering nog een dienstverlenend karakter hebben en uitgaan van vertrouwen in de burger; nu heeft fraudebestrijding ineens de allerhoogste prioriteit. Kamerleden staan zich voor de interruptiemicrofoon te verdringen om Weekers de mantel uit te vegen over de Bulgarenfraude. De Kamer eist een harde fraudeaanpak, en snel een beetje.

Bij de Belastingdienst is men opgetogen dat de politiek eindelijk het belang van fraudebestrijding inziet. De frustratie over de ‘weglekkende miljarden’ is daar hoog opgelopen. De top van de dienst richt een speciaal fraude-opsporingsteam op om malafide gastouderbureaus en kinderopvangverblijven aan te pakken. Het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) gaat in de herfst van 2013 aan de slag. Een van de eerste signalen die de fraudebestrijders oppakken betreft het Eindhovense gastouderbureau Dadim. Dat is de zaak die later bekend wordt als CAF-11 en die de toeslagenaffaire aan het rollen brengt.

Uit interne verslagen blijkt dat het CAF dit onderzoek erg slordig heeft uitgevoerd. In het fraudeteam heerst een onprofessioneel ‘jongens van de gestampte pot’-sfeertje waarbij leden onder elkaar spreken over ‘afpakjesdag’ als ze fraudeurs op het spoor denken te zijn. De rapportages over de huisbezoeken bij gastouders en het boekenonderzoek bij Dadim zijn vaag, incompleet en deels tegenstrijdig. De belastingambtenaren vinden geen bewijzen voor fraude door het gastouderbureau, maar vinden wel aanwijzingen dat een aantal Dadim-klanten heeft gesjoemeld met het aantal opvanguren. Die aanwijzingen trekt het CAF niet na. In plaats daarvan zet de dienst Toeslagen de kinderopvangtoeslag van alle 300 Dadim-ouders in 2014 ‘tijdelijk’ stop.

Omgekeerde bewijslast

Dat lijkt deels uit gemakzucht te gebeuren. In plaats van zelf bewijzen voor fraude te verzamelen, draait de Belastingdienst de bewijslast om: de ouders moeten maar aantonen dat ze géén fraude hebben gepleegd. Volgens de Belastingdienst is zo’n ‘zachte stop’ goed bedoeld, namelijk om ouders te beschermen tegen hoge schulden. Als er sprake is van fraude, moeten zij de toeslagen immers volledig terugbetalen. Dus hoe eerder de uitkeringen stoppen, hoe lager straks de terugvordering. De dienst gaat ervan uit dat ouders die onschuldig zijn dat vrij snel kunnen aantonen door betalingsbewijzen te overleggen.

Dáármee begint het drama pas echt. Want zowel de wetgever (de politiek) als de uitvoerder (de Belastingdienst) maken het ouders in de praktijk vrijwel onmogelijk hun onschuld te bewijzen. De wetgever heeft in zijn obsessie met fraudebestrijding inmiddels zóveel voorwaarden gesteld aan het recht op toeslag, dat ook ouders die te goeder trouw zijn impliciet (en soms expliciet) als fraudeur worden aangemerkt. Eén administratief foutje kan fataal zijn. Ontbreekt er een handtekening op het contract met het gastouderbureau? Fraudeur. Adres niet goed ingevuld? Fraudeur. Eigen bijdrage te laat of niet tot op de laatste cent betaald? Fraudeur, alles terugbetalen.

Let op het woordje ‘alles’. Wie 10.000 euro kinderopvangtoeslag per jaar ontvangt (zulke bedragen zijn niet ongewoon voor gezinnen met een laag huishoudinkomen) en 10 euro van zijn eigen bijdrage verzuimt te betalen (of gewoon het bonnetje van die betaling kwijt is), moet het volle pond terugbetalen. Bij de Belastingdienst zitten ze daarmee in hun maag, vertellen de bazen van de dienst aan de onderzoekscommissie. Oud-directeur Hans Blokpoel zegt er ‘buikpijn’ van te hebben gekregen dat de wetgeving zo hard uitpakte voor sommige ouders. De topmanagers kloppen tussen 2012 en 2014 naar eigen zeggen diverse keren aan bij bewindslieden met een verzoek het invorderingsbeleid te verzachten. In plaats van de hele toeslag terug te eisen, zou de Belastingdienst liever de eigen bijdrage plus een niet al te hoge boete willen invorderen.

Doof voor alarmsignalen

Die alarmsignalen vinden geen gehoor bij de top van de ministeries en het kabinet. Deels omdat ze niet luid en duidelijk genoeg zijn. Zo leest Eric Wiebes een als alarmerend bedoelde notitie eerder als een aansporing de regels nog wat aan te scherpen. Een topambtenaar van Sociale Zaken geeft diezelfde notitie niet door aan minister Lodewijk Asscher, omdat hij het persoonlijk oneens is met het versoepelingsverzoek van de Belastingdienst. De kabinetswisseling in 2017 geeft enorm veel vertraging, omdat de nieuwe bewindslieden andere afwegingen maken. Maar de belangrijkste reden voor het niet thuis geven van bewindspersonen is dat ze de verkeerde probleemanalyse maken.

Alle verantwoordelijke bewindslieden verkeren tot het voorjaar van 2019 in de waan dat de kern van het probleem in het toeslagenstelsel zelf zit, namelijk dat hoge voorschotten per definitie ook tot hoge terugvorderingen leiden. Wiebes en Asscher willen de kinderopvang daarom op een andere manier financieren. Maar het ontwerpen en invoeren van een compleet nieuw financieringsstelsel kost jáááren, werpen de commissieleden de bewindslieden voor de voeten. En ondertussen raakt de genadeloze zeis van de dienst Toeslagen elke maand honderden gezinnen. ‘Waar was uw gevoel van urgentie?’, willen de ondervragers weten. Het ontnuchterende antwoord: dat ontbrak. Totaal. Dit ondanks het feit dat bezorgde Kamerleden de hoge terugvorderingen, en de gevolgen daarvan voor ouders, vanaf 2010 meerdere keren nadrukkelijk aan de orde stelden in Kamerdebatten.

Onbeschrijflijke drama’s

De belangrijkste reden waarom de politieke en ambtelijke top van de ministeries van Sociale Zaken en Financiën de zaak op zijn beloop laat, is dat men daar niet doorheeft dat het misgaat bij de uitvoering. Ouders die betrokken zijn bij zaken die het CAF-team behandelt, krijgen geen eerlijke kans hun onschuld aan te tonen. De Belastingdienst vertelt hen niet welke bewijsstukken ze aan moeten leveren en maakt andere bewijsstukken zoek. Ouders die in de ogen van Toeslagen ‘fraudeur’ zijn, krijgen het stempel ‘opzet/grove schuld’ achter hun naam en kunnen geen betalingsregeling krijgen. Dat leidt tot onbeschrijfelijke drama’s waarbij huwelijken en relaties sneuvelen, huizen en auto’s onder de hamer gaan en banen gedwongen worden opgezegd, omdat ouders de kinderopvang niet meer kunnen betalen.

Van dit alles heeft de politiek geen weet, omdat de Belastingdienst erover zwijgt. De vier bewindslieden die de Belastingdienst enige tijd onder hun hoede hadden, doen tegenover de commissie hun beklag over de extreem gesloten en defensieve cultuur bij de uitvoeringsorganisatie. Het lukt politici vrijwel niet relevante informatie boven water te krijgen, vooral niet als die informatie negatief afstraalt op de dienst zelf. De beroerde informatievoorziening binnen de Belastingdienst is deels het gevolg van gebrekkige automatiseringssystemen waarin documenten niet centraal en voor iedereen toegankelijk worden opgeslagen, maar ook - zoals het fraudeonderzoek bij Dadim laat zien - van gebrekkige verslaglegging.

De rechtspraak gaat in dit verhaal evenmin vrijuit. Rechters zijn onafhankelijk en kunnen dus niet op het matje worden geroepen door parlementaire commissies. Hoogleraar bestuursrecht Bert Marseille kraakt op de eerste verhoordag harde noten over de rol van de Raad van State. De hoogste bestuursrechter heeft jarenlang in rechtszaken tussen ouders en de Belastingdienst geoordeeld dat ‘alles terugvorderen’ de enige juiste uitleg van de wet is en dat de Belastingdienst geen enkele ruimte heeft coulance te betrachten. Maar als het kinderopvangtoeslagenschandaal grote maatschappelijke en politieke ophef veroorzaakt, legt de Raad van State dezelfde wetgeving pardoes diametraal anders uit. In oktober 2019 concludeert de RvS ineens dat ‘alles terugvorderen’ helemaal niet de juiste interpretatie van de wet is en dat de Belastingdienst al die tijd een veel te harde lijn heeft gevolgd.

Beklaagdenbankje

Bewindspersonen, belastingdienst, rechters, topambtenaren: ze zijn allemaal een beetje dader. De enige verdachte die niet in het beklaagdenbankje heeft gezeten, is de Tweede Kamer. Het moet blijken of de ondervragingscommissie bereid is de hand ook in eigen boezem te steken. Het feit dat de commissie een compliment van Wopke Hoekstra wel erg gretig in ontvangst nam (‘zonder de Tweede Kamer was deze affaire nooit aan het licht gekomen’) is een slechte voorbode. Het is absoluut waar dat de vasthoudendheid van Kamerleden Renske Leijten (SP) en Pieter Omtzigt (CDA), net als het speurwerk van RTL Nieuws en Trouw, cruciaal waren bij het blootleggen van de misstanden.

Maar Hoekstra maakte ook nog een andere opmerking: ‘Hoe hebben we als politiek zo’n complex en onuitvoerbaar toeslagenstelsel kunnen bedenken?’ De Tweede Kamer heeft inderdaad het verdronken kalf gevonden en de put gedempt. Maar het parlement zou niet over het hoofd mogen zien dat het de put waarin het kalf verdronk, ook zelf gegraven heeft.

Meer lezen
De Toeslagenaffaire leert dat een topambtenaar eerst en vooral inhoudelijk gedreven moet zijn, betoogt oud-hoogleraar bestuurskunde Wim Derksen.

Voormalige bewindslieden lieten voor de parlementaire onderzoekscommissie kinderopvangtoeslag zien dat de echte macht geen pathetiek nodig heeft om machtig te zijn. De echte macht kan in doodsaaie ambtelijke procedures die niemand leest duizenden mensen slopen zonder dat een haan ernaar kraait, schrijft Sheila Sitalsing in haar column.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden