AnalyseToeslagenaffaire

Hoe een Haagse fraudejacht ontaardde in een toeslagendrama

20 december 2019, ouders die worden beticht van fraude met de kinderopvangtoeslag pakken kerstpakketten in voor lotgenoten.Beeld ANP

Het idee lijkt in 2005 nobel: betaal ouders die kinderopvang nodig hebben snel hun toeslag uit, dat verhoogt de arbeidsparticipatie. Maar het systeem lokt misbruik uit. Zozeer dat in Den Haag een soort heksenjacht ontstaat op fraudeurs, met honderden onschuldige gezinnen als slachtoffer. Donderdag verschijnt het eindrapport over de toeslagenaffaire.

Staatssecretaris Frans Weekers van Fiscale Zaken ziet het op 29 januari 2014 niet meer zitten. Amper twee weken daarvoor heeft de Tweede Kamer hem in een debat afgebrand omdat hij te laks zou optreden tegen de Bulgarenfraude. In die fraudezaak tilt een bende Bulgaren de Belastingdienst voor in totaal 4 miljoen euro door jarenlang op grote schaal huur- en zorgtoeslagen te incasseren voor ‘spookburgers’, inwoners die alleen op papier bestaan. De Kamer werpt hem voor de voeten dat hij te weinig doet om de verloren miljoenen terug te halen. In het voorjaar van 2013, als de Bulgarenfraude ontdekt wordt, heeft de VVD’er ternauwernood een motie van wantrouwen in de Tweede Kamer overleefd.

Ongeveer op hetzelfde moment dat Weekers onder vuur ligt omdat hij niet hard genoeg optreedt tegen fraude, ligt hij ook onder vuur omdat de Belastingdienst achterloopt met het uitkeren van toeslagen. De Nationale Ombudsman eist op 27 januari 2014 dat Weekers de ­Belastingdienst opdraagt ‘onmiddellijk’ alle achterstallige huur-, zorg- en kinderopvangtoeslagen uit te keren. Ongeveer 125 duizend toeslaggerechtigden wachten al maanden op hun toeslag, omdat het de Belastingdienst niet lukt hun bankrekeningnummers goed in het toeslagensysteem te zetten. ‘Schande!’, roept de Tweede Kamer, die een spoed­debat met Weekers aanvraagt. Ironisch genoeg is het administratieve probleem met de omzetting van de bankrekeningnummers het gevolg van een antifraudemaatregel, namelijk het besluit dat toeslaggerechtigden voortaan nog maar één bankrekeningnummer mogen opgeven bij de Belastingdienst. Dit moet toeslagenfraude tegengaan.

Gemangeld tussen wal en schip besluit Weekers het debat niet af te wachten en treedt af. Achteraf gezien is zijn vertrek een kantelpunt in de politieke discussie over het toeslagenstelsel. Voor Weekers’ aftocht legt de Tweede Kamer de nadruk op het voorkomen van misbruik: het kabinet moet toeslagenfraude hard aanpakken. Zodra Weekers het pand heeft verlaten, verschuift de politieke focus langzamerhand naar de nevenschade die de meedogenloze fraudeaanpak aanricht onder goedwillende toeslaggerechtigden. De kinderopvangtoeslagenaffaire heeft de stemming in de Kamer helemaal doen omslaan: alle aandacht gaat nu uit naar de gedupeerde ouders. Geen Kamerlid dat nog durft te beginnen over fraudebestrijding.

Duimschroeven

Ook bij de Belastingdienst domineert nu het schuldbesef. Donderdag presenteren de commissie-Donner en de ­Auditdienst Rijk (ADR) hun langverwachte eindoordelen over de toeslagenaffaire. Donner heeft onderzocht welke gedupeerde ouders aanspraak kunnen maken op compensatie en hoe hoog die schadevergoeding dan moet zijn. De ADR heeft de handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen onder de loep genomen in alle 167 toeslagzaken die het fraudeopsporingsteam van de dienst, het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF), tussen 2013 en 2016 heeft opgepakt. In al deze zaken verdenkt het CAF een gastouderbureau of kinderopvangverblijf ervan fraude met kinderopvangtoeslagen te faciliteren.

Het CAF is in augustus 2013 geformeerd naar aanleiding van enkele geruchtmakende fraudezaken, waaronder de Bulgarenfraude. Vanaf 2009 vraagt de Tweede Kamer het kabinet steeds nadrukkelijker toeslagenfraudeurs de duimschroeven aan te draaien. Die houding vormt op zichzelf weer een breuk met de politieke stemming bij de invoering van de kinderopvangtoeslag in 2005. Destijds vond de Kamer het vooral belangrijk dat ouders die kinderopvang nodig hebben snel hun toeslag krijgen. Het doel is het verhogen van de arbeidsparticipatie, dus ouders die een toeslag willen aanvragen moet het zo gemakkelijk mogelijk worden gemaakt.

Al snel na de invoering van de kinderopvangtoeslag wordt duidelijk dat het systeem zeer fraudegevoelig is. Aan ouders die toeslagen aanvragen, worden amper voorwaarden gesteld. De Algemene Rekenkamer waarschuwt al in 2006 voor het grote frauderisico. Het kernprobleem, aldus de Rekenkamer, is het gekozen model: aanvragers krijgen de toeslag meteen uitgekeerd. De Belastingdienst controleert pas achteraf of de aanvrager wel recht heeft op die toeslag. ‘Er is voorrang gegeven aan tijdige uitbetaling boven rechtmatigheid’, schrijft de Rekenkamer, die deze waarschuwing in de jaren daarop nog diverse keren zal herhalen.

Opa’s en oma’s

De aantrekkelijkheid van de regeling (ouders met een ondermodaal inkomen kunnen tot wel 1.000 euro per maand per kind aan toeslag krijgen) leidt tot een explosie in de betaalde kinderopvang. De opvang van kinderen door gastouders groeit van 30 duizend in 2005 naar 183 duizend in 2009. In veel gevallen gaat het om opa’s en oma’s die eerst onbezoldigd op hun kleinkinderen pasten, maar zich daar nu voor laten betalen. De kinderopvangtoeslag is immers toch ‘gratis’.

Naar aanleiding van dit soort signalen doet de opsporingsdienst SIOD in 2008 onderzoek naar het functioneren van de gastouderopvang. Conclusie: ‘De wet biedt veel ruimte voor oneigenlijk gebruik. Ouders, gastouders en gastouderbureaus hebben er belang bij zoveel mogelijk opvang te declareren, waarvoor de ouders vervolgens toeslag ontvangen. Dit is vooral een risico als de gastouder een familielid (of goede bekende) van de ­ouder is. Hierdoor is het mogelijk dat de overheid betaalt voor kinderopvang waarvoor de ouders geen kosten hebben gemaakt. De ouders en/of gastouders maken hierdoor pure winst.’ De SIOD beveelt het kabinet aan de regels aan te scherpen. In de oorspronkelijke wet wordt bijvoorbeeld geen enkele relatie gelegd tussen het aantal opvanguren en het aantal uren dat de ouder werkt. Een ouder die 10 uur per week werkt, kan voor 40 uur per week kinderopvangtoeslag aanvragen.

‘Alles-of-niets’-aanpak

Vanaf 2010 stellen opeenvolgende ­kabinetten steeds strengere voorwaarden aan ouders en gastouder­bureaus die kinderopvangtoeslag aanvragen. Een ‘alles-of-niets’-aanpak wordt de norm: het minste of geringste ‘vergrijp’, zoals een te laat betaalde rekening, is voor de Belastingdienst al aanleiding de kinderopvangtoeslag over een heel jaar terug te vorderen. Dit raakt vooral ouders met lage inkomens hard in de portemonnee, omdat zij de hoogste toeslagen ontvangen. De Raad van State gaat volledig in deze aanpak mee: ­ouders die de beslissing van de Belastingdienst aanvechten bij de rechter, maken bij de bestuursrechter weinig kans.

Vanaf 2012 ontstaat er binnen de Belastingdienst steeds meer twijfel of de ‘alles-of-niets’-aanpak wel de juiste is. Belastingambtenaren die ouderdossiers onder ogen krijgen constateren dat veel klanten van frauderende gastouderbureaus zelf te goeder trouw zijn en niet opzettelijk misbruik maakten van het toeslagenstelsel. Hun kan volgens de ambtenaren hoogstens naïviteit en misschien gemakzucht worden verweten, omdat ze gastouderbureaus alles voor hen laten regelen en zich niet zelf in de regelgeving verdiepen. Toch zijn zij wettelijk gezien financieel aansprakelijk voor de gepleegde fraude.

Ook valt het de belastingambtenaren op dat de klanten van frauderende gastouderbureaus bovengemiddeld vaak slecht Nederlands spreken of om andere redenen niet goed in staat zijn zelf hun toeslagen te regelen. De steeds ingewikkelder regelgeving maakt dat trouwens niet gemakkelijk. Onder andere de Nationale Ombudsman en de Wetenschappelijke Raad voor het Regerings­- beleid wijzen er vanaf 2016 op dat de overheid wel erg veel zelfredzaamheid verwacht van de burger. Een deel van de Nederlanders kan niet aan die verwachting voldoen, ook omdat ze digitaal niet goed de weg weten. ­Malafide ondernemers maken daar slim gebruik van door deze ouders te beloven dat ze hun al het werk uit handen zullen nemen, mits ze de beschikking krijgen over hun DigiD-nummer. Daarmee kunnen de fraudeurs op naam van de ouders toeslagen aanvragen, soms buiten hun ­medeweten om.

18 december 2019, toenmalig staatssecretaris Menno Snel van Financiën treedt af vanwege de kinderopvangtoeslagaffaire.Beeld ANP

De omslag

De bezorgde ambtenaren trekken eind 2014 aan de bel bij de opvolger van Weekers, Eric Wiebes. Zij verzoeken de staatssecretaris de strenge aanpak te herzien omdat te veel onschuldige ouders daarvan de dupe worden. Wiebes staat in eerste instantie open voor dat argument, zo blijkt uit notities die onderzoeksjournalisten van Follow the Money het afgelopen weekeinde openbaarde. Na overleg met minister van Sociale Zaken Lodewijk Asscher, die beleidsinhoudelijk over de kinderopvang gaat, besluiten de bewindslieden echter voorlopig geen actie te ondernemen. De reden, zo blijkt in januari 2020 uit antwoorden op Kamervragen, is de media-aandacht over miljoenenfraude bij meerdere gastouder­bureaus. RTL Nieuws brengt op 14 april 2015 geruchtmakend nieuws onder de kop ‘Gastouderbureaus frauderen voor miljoenen met kinderopvangtoeslag’. De politiek geeft de fraudebestrijding daarom weer even prioriteit.

Hoewel de Belastingdienst zijn opsporingsambtenaren in maart 2015 via een interne richtlijn op het hart drukt maatwerk te leveren bij het incasseren van toeslagschulden, en alleen het hele bedrag terug te vorderen bij ‘opzet en grove schuld’, lijkt die richtlijn door het CAF-team niet te zijn opgevolgd. De ‘alles-of-niets’-aanpak wordt pas herzien nadat de Raad van State in oktober 2019 een plotselinge U-bocht heeft gemaakt en terugkomt op zijn eerdere jurisprudentie. Ineens vindt de hoogste bestuursrechter het toch niet zo billijk meer om duizenden euro’s aan toeslagen terug te vorderen, alleen omdat een ouder nog een rekening van 10 euro bij het gastouderbureau heeft openstaan. ‘Proportioneel terugvorderen’ is vanaf nu het parool, laat minister Hoekstra de Tweede Kamer begin ­januari weten. De terugvordering moet voortaan in verhouding staan met het financiële voordeel dat de ­ouder genoten heeft.

Schadevergoedingen

Staatssecretaris Menno Snel is dan al dezelfde weg gegaan als zijn voorganger Weekers. Hij treedt in december 2019 af naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagaffaire. Weekers’ partijgenoot Halbe Zijlstra voorspelde destijds al dat Weekers’ opvolger het ook moeilijk zou krijgen. Dat had hij goed gezien, want ook Wiebes overleeft het staatssecretariaat Fiscale Zaken niet zonder kleerscheuren. Volgens Zijlstra is het hele toeslagensysteem in Nederland ‘pervers’ en moet deze ‘onzinnige carrousel van belastinggeld’ zo snel mogelijk worden afgeschaft.

Steeds meer mensen zijn het met hem eens. Tweede Kamerleden twijfelen inmiddels hardop aan de levensvatbaarheid van het toeslagensysteem. De kinderopvangtoeslagenaffaire heeft hun de ogen geopend. Een ambtenarenwerkgroep studeert momenteel op de mogelijkheden voor een stelsel dat minder slachtoffers maakt en vooral ook minder complex is. Het rapport van die studiegroep verschijnt eind maart. Politieke partijen kunnen daaruit putten bij het opstellen van hun verkiezingsprogramma.

Maar eerst mag de nieuwe staatssecretaris voor Toeslagen, Alexandra van Huffelen, de portemonnee trekken voor de mogelijk duizenden ­ouders die de commissie-Donner donderdag een schadevergoeding toewijst. De rekening voor het kabinet kan oplopen tot meer dan 100 miljoen euro. De compensatie van 287 ouders uit de eerste CAF-zaak die in de publiciteit kwam, CAF-11, kostte de overheid circa 7,5 miljoen euro. Deze gedupeerden kregen gemiddeld ruim 25 duizend euro uitgekeerd.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden