AnalyseUitvoeringsinstanties

Hoe de menselijke maat bij het overheidsloket verdween

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Justitie en Veiligheid in Den Haag.Beeld Freek van den Bergh

De meeste burgers deugen, de meeste ambtenaren ook. Waarom loopt het dan steeds mis tussen die twee? ‘Het is allemaal bewust zo bedacht. Politici die zich daarover verbazen, hebben kilo’s boter op hun hoofd.’

De mannen en vrouwen achter het loket wisten allang wat er misging. Toen rechtssocioloog Marc Hertogh de kritische bevindingen van zijn onderzoek naar het functioneren van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale Dienst aan die organisaties presenteerde, werd hij tot zijn eigen verbazing overspoeld door ‘een golf van herkenning’. Eindelijk, zeiden de lagere ambtenaren, komt dit verhaal naar buiten.

Dat verhaal is samen te vatten als: ondanks de overwegend goede bedoelingen van burgers en van medewerkers van de diensten, loopt het voortdurend mis tussen die twee. Burgers voelen zich opgejaagd, ambtenaren zitten gevangen in de strenge voorschriften van het systeem. Wantrouwen is het uitgangspunt. Gevolg: doordat mensen als potentiële fraudeur worden behandeld, gaan ze zich ook zo gedragen.

Parlementair onderzoek

Uit het onderzoek naar het UWV blijkt: bij vier op de tien mensen is het vertrouwen gedaald na contact met het UWV of de Sociale Dienst. Dat er nu een parlementair onderzoek komt naar het falen van de uitvoeringsinstanties Belastingdienst, UWV en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), waar de ‘menselijke maat’ is zoekgeraakt, vindt hij op zichzelf goed nieuws, maar hij denkt ook: de uitkomst weten we al.

‘De ambtenaren worden niet serieus genomen’, zegt Hertogh. ‘Ze worden telkens getorpedeerd met nieuwe oekazes. Hun besluiten worden van hogerop teruggedraaid. Ze moeten beoordelingsruimte hebben om individuele gevallen anders te behandelen, om maatwerk te leveren, maar die ruimte is er niet. De criteria voor een procedure zijn te scherp vastgelegd in de wet.’

De problemen bij de instanties zijn de afgelopen twee jaar breed uitgemeten in de media. De Belastingdienst dupeerde duizenden mensen door toeslagen onterecht stop te zetten en terug te vorderen. Vaak ging het om duizenden euro’s, bijvoorbeeld voor de kinderopvang. Telkens bleef de Belastingdienst de zaak bagatelliseren, tot de volle omvang duidelijk was.

Het UWV keerde jarenlang WW uit aan Polen die terug naar hun vaderland waren gegaan, waarna de handhaving nog meer op fraudebestrijding werd gericht. Bij het CBR zijn de wachttijden voor een nieuw rijbewijs extreem opgelopen, in plaats van de wettelijke vier weken duurt het vaak negen weken en soms een half jaar.

‘Ik zeg altijd: het is een wonder dat de instanties nog zo goed werken’, zegt Alex Brenninkmeijer, die als Nationale Ombudsman (2005-2014) jarenlang heeft gewaarschuwd voor deze problemen. ‘Het is overal hetzelfde verhaal, bij het UWV, DUO, Belastingdienst, CJIB, CBR, SVB, IND...’

De rode draad: de overheid zit te strak boven op deze organisaties. Na elk incident volgen strengere en complexere regels. Om de paar maanden is er nieuw beleid. Tegelijkertijd wordt er flink bezuinigd en vindt er een grote digitale transitie plaats. ‘Als je zoveel druk zet op het systeem, gaat het vanzelf kapot.’

Afgerekend op incidenten

Hertogh herkent de dynamiek. ‘Het probleem is dat politici worden afgerekend op incidenten. Omdat er iets misgaat bij de Sociale Dienst in Barneveld wordt de minister op het matje geroepen. Daardoor ontstaat de drang om verder te controleren. En dus wordt de vrijheid van de mannen en vrouwen achter het loket nog verder ingeperkt.’

Ja, meer beoordelingsruimte voor street-level bureaucrats zou een deel van de oplossing kunnen zijn, zegt bestuurskundige Paul Frissen, maar dat vergt een grote mentaliteitsverandering. Nu is sprake van een sterke gelijkheidsdrang: iedereen moet precies dezelfde behandeling krijgen, wat onvermijdelijk leidt tot een onpersoonlijk, kil en gejuridiseerd systeem. 

‘Zijn we bereid om een bepaalde mate van willekeur, om verschillen te accepteren?’, vraagt Frissen zich af. ‘En accepteren we dan ook dat niet alles wordt gecontroleerd? We hebben een systeem dat geobsedeerd is met verantwoording afleggen, met het kwantificeren van prestaties. Dat is een gevolg van een bedrijfsmatige overheid die steeds meer gericht is op efficiëntie.’

Sinds de jaren tachtig hebben de kabinetten doelbewust gekozen voor een calculerend systeem. En een overheid die steeds strenger en zakelijker gaat controleren, kweekt een steeds sterker calculerende burger. Frissen: ‘Het is allemaal bewust zo bedacht. Alle politici die zich daarover nu nog verbazen hebben kilo’s boter op hun hoofd. Er is bij elke stap gewaarschuwd, óók voor het toeslagensysteem.’

Bij het formuleren van beleid is er geen toetsing vooraf, zegt Brenninkmeijer. ‘Het staat in het regeerakkoord dus het wordt uitgevoerd. De Belastingdienst krijgt een onmogelijke taak, ondanks waarschuwingen dat die taak onmogelijk is, en die taak blijkt dan inderdaad onmogelijk. De staatssecretaris valt, de topambtenaar ook. Dan komt er weer nieuw beleid.’ 

Al die formulieren

De automatisering en digitalisering moeten de steeds complexere systemen mogelijk maken, maar leiden in de praktijk juist tot grote verwerkingsproblemen bij de instanties en grote frustratie bij de burger. Brenninkmeijer: ‘De titel van mijn laatste jaarverslag als ombudsman was Mijn onbegrijpelijke overheid. We moeten af van al die formulieren, dat weet de overheid al jaren.’ 

‘Het is te makkelijk om te zeggen: contact met een mens van vlees en bloed is altijd beter’, zegt Hertogh. ‘Wij vroegen in ons onderzoek: hoe zou je het liefst contact hebben? Mensen met een WW-uitkering bleken het liefst via de mail te communiceren, want dan hebben ze al hun stukken erbij. Mensen in de bijstand zeiden juist: ik wil persoonlijk contact. Dat heeft vaak te maken met het opleidingsniveau en de zelfredzaamheid.’

De burger die er het slechtst aan toe is, krijgt het vaakst te maken met de overheid. Er zijn 1,1 miljoen laaggeletterden onder de beroepsbevolking. Die kunnen een formulier niet naar behoren invullen. Een kleine vergissing kan leiden tot een flinke terugvordering of boete. 

Ook voor mensen die de formulieren wel begrijpen, kan het systeem frustrerend zijn. Hertogh: ‘Contact met de instanties gaat over de uitkomsten, niet over het proces. Je krijgt een bericht met de mededeling: dit is het besluit. Maar leg nou eens uit hoe je tot dat besluit bent gekomen. Of nog beter: bel eens iemand op om het toe te lichten.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden